①谁参与制定预算。
企业预算管理有两项职能，即管理决策和管理控制。不同职能对预算管理体系的设计提出了不同要求。如在销售预算的制定过程中，根据专业分工所造成的各专业部门之间信息的不对称性，销售部门掌握着企业未来销售情况，如果预算仅仅是为了发挥管理决策功能（如以销定产），销售部门就会毫无保留地拿出其掌握的信息，与各部门共享；但如果预算的目标之一是发挥管理控制职能（如作为业绩评价标准），销售部门就可能会有意低估未来的销售收入，从而有利于其业绩评价。然而，低估会相应造成生产计划的减少，企业生产就不能达到效率最高的状态。再如在根据预算划拨各部门资金时，各部门为了在资金使用上有较大的自由，并且能控制更多的资金，可能会虚夸本部门的资金需求量，从而造成资金的浪费，这显然也有悖于预算管理进行沟通协调的本意。
因此，为了解决上述职能之间及部门之间的矛盾，在预算管理实践中，一方面应当让各部门参与到预算的制定中来，促进信息最大范围的流动，使预算编制的沟通更为细致，增加预算的科学性和可操作性；另一方面，过去很多企业只是由财务部门完成预算并进行实施，降低了预算的权威性，造成企业预算软约束，解决这一问题则需让企业最高领导参与制定预算并拥有最后决策权，唯此才能从整个企业的大局出发，制定出切实可行的预算方案。
②设置预算委员会。
预算委员会应由各重要职能部门组成，由企业高层领导担任主席。预算委员会协调各部门的信息共享，使各部门就基础假设达成一致。从根本上说，只有经过预算委员会的审批，否则不能接受任何预算或预测数据。这一预算管理组织形式的职能不仅仅是预算的制定，还包括预算的实施、调整、监督等后续环节。如解决预算实施过程中出现的各部门矛盾（类似于内部仲裁委员会）；随时发现企业活动与预算的偏差并分析原因，如果某些基本假设已发生重大变化，应尽快组织对预算进行调整。
预算委员会的人员组成应坚持权威原则、全面代表原则和效率原则。权威原则指的是制定的预算要有权威性，能在实际工作中得以切实贯彻，其成员也要对各自部门的活动具有绝对控制权；全面代表原则指的是能全面代表各部门、各层面的利益并使其在预算中都能得到合理的体现；效率原则是指要保证委员会的工作效率。这决定了成员数量不宜过多，要做到精干、高效、统一。
（2）预算制定流程的重构。
计划经济时期，通常是由上级部门确定预算指标的总量，然后分解到各职能部门。这种“自上而下”的预算制定流程能够将企业目标直接体现到预算之中，体现了预算的强制性和权威性，但由于这种预算流程对基层信息的掌握有限，容易脱离实际，使预算难以发挥其计划、协调和控制作用。在对“自上而下”制定流程进行批评的同时，不能简单地选择“自下而上”的制定流程，“自下而上”即由各职能部门提供相关信息，预算委员会（或上级部门）进行综合，确定预算总量，再分解到各职能部门，这种方式虽然在一定程度上克服了严重脱离实际的问题，但在信息的交流上仍然是远远不够的。所以，预算的制定应当是各参与方之间重复博弈的过程，在这个过程中，信息流动是多向的，也是反复的，直至达到最后的一致。
预算制定流程一般设计如下：首先，由预算委员会提出关键性指标，如销售量、销售价格、生产成本、目标利润等，但不必确定具体数值；其次，将这些指标交由各职能部门充分讨论，直至形成一致意见，委员会需对讨论过程进行指导和监督；第三，预算委员会据此确定预算总量指标，并初步分解到各职能部门；第四，各职能部门根据分解的预算指标分别制定本部门的预算，并交预算委员会审核和汇总；第五，预算委员会据以编制全面预算，并分发各职能部门。
（3）预算编制基础的选择。
现行预算一般以年度为基础进行编制，这种编制方法即历年制，易于理解及用于业绩评价，但历年制并没有充分的理论依据，因为企业的经营活动并不是以年度为周期，企业活动或成果在年度与年度之间并不存在着明显的规律性。根据企业长远的发展状况和战略目标，企业编制长期的战略预算尤为必要，因为长期预算是现代化科学管理的必然要求。企业通过编制长期预算，对长期的经济环境及其对企业可能产生的影响和企业应采取的对策进行预测，将长远计划分解为具体指标，不仅在观念上为企业经营活动提供指导，更从具体指标上防止企业行为的偏向，以防止企业短视行为对长远目标的影响。
既然历年制不适合长期预算，应以企业周期（包括企业生命周期和产品生命周期）为预算编制基础的周期制来替代历年制。因为企业周期是对企业环境和企业行为的规律性描述，是对未来企业所面临的不确定性进行的概括性的分类。周期制将使企业在对未来预测时首先明确企业现时所处的周期阶段，根据企业环境和企业活动的周期性规律，对未来状况进行预测，使预算更加符合实际。同时战略管理的一个重要实现方式就是实行周期战略，即以企业周期为基础确立企业在各周期和同期的各阶段的发展战略，这就更加要求企业采用周期制来编制预算。提出周期制并不是为了否定历年制，而是对历年制的完善，使之在发挥原有功能的基础上更加切实可行。鉴于历年制在计划、统计等方面发挥的作用，周期制与历年制要相互补充，互为表现形式。
（4）预算管理实施的思考。
①避免目标置换。
预算目标从属于、服从于企业目标，但在企业活动中常常会出现严格按预算规定，始终围绕预算目标，而忘却了首要职责是实现企业目标的状况。究其原因，一是没有恰当掌握预算控制力度，二是预算指标没有很好地体现企业目标的要求，或是经济环境的变化造成预算目标和企业目标的偏离。为了防止预算控制中出现目标置换，一方面应当使预算更好地体现计划的要求，另一方面应适当掌握预算控制力度，使预算具有一定的灵活性。
②避免过繁过细。
有些企业认为，预算作为管理和控制的手段，应对企业未来经营的每一个细节都做出具体的规定。实际上这样做会导致各职能部门缺乏应有的余地，不可避免地影响企业的运营效率，所以预算并非越细越好。究竟预算应细化到什么程度，必须联系对职能部门授权的程度进行认真酌定，过细过繁的预算等于让授权名存实亡。
③避免因循守旧。
预算制定通常采用基数法，即以历史的情况作为评判现在和未来的依据。如职能部门用以前年度的日常支出作为预算编制标准，职能部门就有可能故意扩大日常支出，以便在以后年度获得较大的预算支出标准。因此，必须采取有效的预算控制措施来避免这一现象，如通过详尽报表内容，健全报表体系等方法减少人为因素，提高精确性和科学性。
④避免一成不变。
预算制定出来以后，预算执行者应当对预算进行管理，促进预算的实施，必要时可根据当时的实际情况进行检查、修订和调整。尽管我们在制定预算时预见了未来可能发生的情况，并制定出相应的应变措施，但预算一方面不可能面面俱到，另一方面情况在不断变化，总有一些问题是不可能预见到的。故预算管理不能一成不变，要对预算进行定期检查，如果情况已经发生重大的变化，就应当调整预算或重新制定预算，以达到预期目标。
（5）实施预算管理的方式。
①树立全员参与意识。
全员参与是指企业的全体员工都要直接或者间接地参与预算管理过程。这是因为企业预算涉及企业生产经营活动的方方面面、各个环节，而这些方方面面、各个环节的工作都是由企业不同的部门和个人分担的。就所承担的工作而言，预算的实际执行者应当是最为熟悉情况的。实际上，预算编制的水平如何，如何去完成预算，他们最有发言权。所以，我们应当动员企业全体员工主动参与预算的编制和控制，为更好地实施预算管理献计献策。同时，只有企业全体员工积极参与了预算的制定，并且使他们得到重视，预算才易于被员工接受，预算管理工作的推进才有可靠的基础，才可能真正地完成预算，进而顺利地完成企业的经营目标。此外，在某种程度上，成功地动员企业员工积极参与预算管理，也可以减少企业的管理当局和企业其他员工之间由于信息的不对称性可能带来的负面影响，从而有利于做出改善企业管理的决策。
②充分发挥预算管理的激励作用。
预算的作用有：明确企业预算期内经营活动的目标；协调各个部门之间的关系；控制日常的生产经营活动；评价实际工作业绩。预算除具有这些作用外，编制预算、实施预算管理还有一个重要的作用，就是预算管理的激励作用。即通过预算管理全过程来激发员工的积极性、主动性和能动性，顺利地完成预算任务，实现企业的经营目标。
第一，实施激励可以满足企业员工的多种需要。根据行为科学的需要理论，人的需要是多方面的。早在1943 年，美国著名心理学家马斯洛在其出版的《人类动机的理论》专著中就提出了“需要层次理论”，并进一步指出，人的需要按照其重要性和发生的先后顺序，可以依次排列为生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我实现需要五个方面。当人的某一个层次的需要得到最低程度满足后，才会追求高一层次需要的满足。如此逐级上升，成为推动人继续努力的内在动力。1969年，奥尔德福在其发表的《人类需要新理论的经验测试》一文中，对马斯洛的需要层次理论进行了修正，指出人的需要没有必要分为五个层次，可以合并为生存需要、和谐需要与成长需要三个层次，指出人的需要并非完全是按照由低到高逐级排列的，而是可以交叉。进一步明确指出了人的需要是多方面的。
赫兹伯格则把马斯洛的五个层次的需要概括为两类，并认为满足这两类需要有“保健因素”和“激励因素”两种因素。尽管马斯洛、奥尔德福和赫兹伯格等人提出的需要理论有一些差异，但是，他们都肯定了人的需要的多样性规律。因为未满足的需要又会导致动机，而动机又会引发人的行为，所以人的需要的多样性导致了人的行为的多样性。有些行为是我们所希望的，也有一些行为是我们所不希望的。所以，我们就需要对企业全体员工实施激励措施，对我们所希望的行为予以积极地引导，对我们所不希望的行为予以约束和限制。
就实施企业预算管理而言，我们需要引导企业员工积极地参与预算编制，自主地控制预算的执行情况，当预算执行出现不利偏差时，及时地、积极主动地采取有效措施予以纠正，自觉自愿地完成责任预算中确定的目标。这样做，一方面可以刺激和满足员工的受人尊敬和自我实现等高层次的需要，容易使员工产生成就感；另一方面，又有效地激发了员工参与预算管理的积极性和主动性，有利于完成企业预算。当然，对企业预算完成产生不利影响的行为，应当予以限制。
第二，营造环境激励员工。为预算管理营造环境这一点，往往被我国的企业所忽视。根据需要层次理论，满足员工需要，固然具有激励作用，但是，如果没有必要的环境，纵使员工有满足自我成就等高层次需要的动机，也是徒劳的。因此，如何营造有利于开展预算管理的环境，正是目前我国企业预算管理所欠缺的。著名的社会心理学家列温教授曾经提出过关于人的行为的著名公式：
B=f（P，E）
这里，B代表行为（Behavior）；P代表个人（Person）；E代表环境（Environment）；f代表上述三者之间的函数关系。
这个著名的公式说明了这样一个深刻的道理：人的行为是个人因素与其所处的环境因素的综合效应，即人类行为是人及其所处环境的函数。这就是说，对于企业特定的员工（P）来说，他所处的环境（E）不同，那么，他的行为可能亦不相同。由于特定的行为是由特定的人和特定的环境决定的。所以，为了诱导某种行为出现，我们不仅要想方设法刺激员工满足他们的合理需要，而且还应该根据特定的人创造适应满足这种需要，引导产生这种环境条件，以便激发对企业预算管理有利的行为。因此，企业实施预算管理，不仅仅是简单地编制几个预算，而是要创造条件，营造一个有利于进行预算管理的环境，吸引企业员工积极参与企业预算管理。
③推行预算管理责任化和自主化。(www.xing528.com)
第一，预算管理责任化。
企业预算管理责任化，首先必须编制责任预算。企业实施预算管理，不仅要编制企业的全面预算，而且还要编制各个部门的责任预算，形成责任预算管理体系。全面预算与责任预算都是企业经济活动的预算，但是，前者是按经济活动的客体来反映的，后者是按经济活动的主体来反映的。全面预算勾画出了整个企业的经济活动的蓝图，而责任预算则勾画出了各个责任单位的经济活动的蓝图。责任预算为各个责任单位确定了奋斗的目标，这个目标能否达到，则取决于各个责任单位的实际执行情况。为了保证预算得以完成，在实施预算管理时，企业还应当制定一定的配套措施，以便激发员工完成预算的积极性。这种配套激励措施，不仅要考虑精神上的激励，而且也要考虑物质上的激励。不仅要有近期的激励，而且还要有远期的激励目标。
第二，预算管理自主化。
预算管理要达到以预算为依据，以激励为手段，实现企业各个部门自主管理的境界。所谓自主管理就是企业各个部门等责任单位，以批准的本部门的责任预算为行动目标，在自己的责任范围内，及时发现预算执行偏差，主动分析其产生的原因，针对原因自行找出解决问题的措施，并付诸实施，保证责任预算的完成。自主管理以本部门的积极主动的管理为主，以企业预算管理委员会的指导和协调为辅，形成靠经济活动的实际执行者来自主自觉地实施相应的预算管理，这是预算管理的一个较高境界，也是最为有效的境界。
第三，信息的及时反馈。
全面预算和责任预算已经把企业生产经营活动的全部过程和环节以及完成这些预算的责任目标都规定得比较明确了。为了能够适时地掌握和控制整个企业预算执行的情况和各个责任单位的责任预算的履行情况，就需要建立及时、高效的有关预算执行情况的信息反馈系统，以便企业管理当局和各个责任单位的管理者随时了解预算执行的进展情况，并根据反馈信息做出相应的决策，控制经济活动的实际状况脱离预算的差异，保证预算目标的完成。
④提高预算编制的可靠性。
预算是预算管理的工具，预算是否准确、可靠会直接影响到预算管理的效果。预算不仅要全面，而且也要可靠。
第一，采用概率预算提高预算值的准确性。
在编制预算时，所涉及的变量，如业务量、价格和成本等，有的时候可以准确地预计其数值，有的时候难以确定其数值。在后一种情况下，就需要根据客观条件，对有关变量作一些近似的估计，估计它们可能变动的范围，分析它们在该范围内出现的概率，然后对各变量进行调整，计算期望值，编制预算。采用概率预算必须遵循必要的程序，并形成一定的署名文档，以便明确责任。在实际编制预算时，要根据不同的具体情况来编制。根据各个变量之间的关系，来确定有关预算指标的计算方法。
第二，预算的先进性与现实性。
企业编制的预算不仅应当具有先进性，而且也应当具有现实性。预算的先进性是指预算是要经过企业员工的努力才能够完成，不付出一定的努力是完不成的。预算的先进性，对于各种成果类的指标，表现为预算指标水平的提高；各种消耗类指标，表现为预算指标水平的降低。先进的预算有利于调动企业员工生产经营的积极性和实现企业生产经营活动的短期目标；预算的现实性是指人们经过努力确实具有完成预算的可能性。现实性对于预算管理亦十分重要。如果没有现实性，那么就难以调动人们生产经营活动的积极性和主动性。预算只有同时具备先进性和现实性，才可能具有科学性。
第三，预算的可验证性。
为了提高预算的可靠性，预算编制工作应当具有可验证性。也就是说，对于两个合格的预算管理人员，利用同一个企业的同一预算期的资料，相同的方法编制出来的预算没有本质上的差异。即他们所编制的预算实质上是相同的。坚持预算编制的可验证性，不仅可以大大提高预算本身的准确性和可靠性，而且可以增强企业员工的责任感，同时，还有利于强化企业管理的基础工作，促进整个企业管理水平的提高。
要使预算具有可验证性，不仅需要根据企业的具体情况来选择适当的计算方法和编制方法，而且还需要在编制预算的各个环节，要求企业的各个部门乃至个人以书面形式提供预算编制所需要的署名材料。一方面，可以进一步明确参与预算编制人员的责任；另一方面，也可以形成企业管理中的原始资料，必要时可以查考验证。这样，不仅可以消除闭门造车编制预算的随意性；而且也可以充分发动企业员工参与预算管理过程，增强预算的认可程度。
第四，弹性责任预算。
在市场经济体制下，由于企业面临的是一个多变的社会经济环境，所以企业编制预算时所预计的业务量，与一个预算期终了时所实际达到的业务量往往存在着差异，这种差异不利于准确地考核预算的执行情况。因此，在预算期终了，考核预算时还需要对原来的预算水平进行调整，以便增加预算与实际执行结果的可比性。
即便是在预算的执行过程中，为了控制经济活动，保证企业经营目标的实现，出于控制经济活动的方便起见，也需要编制弹性责任预算。因为弹性责任预算，不仅明确了各个部门的责任，而且也提供了多种业务量水准的预算，便于直接或者间接地将各个责任预算的实际执行结果与相应业务量水准的责任预算进行比较，及时揭示差异，明确差异的责任，有利于各个责任单位或者个人把预算的实际执行结果控制在允许的范围内。
编制弹性预算，一方面能够适应不同经营活动情况的变化，扩大预算的范围，更好地发挥预算的控制作用，避免在实际情况发生变化时，对预算作频繁修改；另一方面能够便于预算对实际执行情况的评价与考核，建立在更加客观可比的基础上。在条件允许的前提下，企业预算管理实行动态预算管理，即在预算期初，编制预算时根据当时的预计业务水平来编制预算。但是，在分析预算执行情况时，应当以实际完成的业务量的预算数为基准来分析企业经济活动预算的执行情况。另外，在预算实施的过程中，为了分析、控制经济活动，了解经济活动是否能够达到预算管理的要求，也需要以动态预算作为工具。当企业一旦发现市场行情的变化，业务量有变化，就可以根据当时能够准确确定的业务量来动态地编制预算，这样就可以把预算建立在一个准确的水平上。由于预算赖以编制的业务量与经济活动实际水平相一致，因而有利于实施预算控制，也可以使预算的考核与分析建立在更加可比的基础上，便于预算完成情况的考核。
⑤采用零基预算挖掘降低费用潜力。
编制费用预算的方法很多，其中以零基预算编制方法最为科学。从我国实际工作中预算的编制情况来看，使用增量预算或减量预算的为数不少。究其原因是增量预算和减量预算是在上期预算执行结果的基础上，结合预算期的情况，加以适当的调整而编制的预算。这种预算方法比较简便，但是，它以过去的水平为基础，实际上就是承认过去是合理的，无需改进，因循沿袭下去，所以容易造成预算的不足，或者是安于现状，造成资源浪费。零基预算不同于传统的预算编制方法。零基预算自20 世纪70 年代提出以来，在西方国家的许多企业里得到了广泛的应用。实践证明，使用零基预算管理费用能够取得较好的效果。采用零基预算，在编制预算时，对于所有的预算支出均以零为出发点，从根本上研究、分析和判断每项预算支出是否具有支出的必要性和支出数额的大小。它要求对各个业务项目需要多少人力、物力和财力逐个进行估算，并说明其经济效果，在此基础上，按项目的轻重缓急性质，分配预算经费；确定各费用项目的预算数，进而编制费用预算。
零基预算不仅能压缩经费开支，而且能切实做到将有限的经费用在最需要的地方，另外，零基预算的编制过程，就是企业的各个部门和员工挖掘潜力的过程。如果把这个过程和企业的革新改造紧密结合起来，那么，对于企业降低费用和成本是十分有利的。由于零基预算不受过去老框框的制约，能够充分发挥各级管理人员的积极性和创造性，促进各级预算部门精打细算，量力而行，合理使用资金，提高经济效益。所以，费用预算应当按照零基预算的要求来编制。
考虑到手工操作的不便，实务中也可以采取一些灵活的做法。比如每两至三年进行一次严格的零基预算操作，如果企业的生产经营活动情况没有大的变化，那么，在这个期间之内，可以结合使用增量预算或者减量预算的办法来编制预算，以便简化预算编制工作。也可以针对重点责任单位或者一些重要的项目按照零基预算的要求来编制，而其他部门或者项目按照传统预算方式来编制。
⑥采用滚动预算把握企业的未来。
为了便于企业管理当局把握企业的未来，所以应当编制动态预算。其理由如下：
第一，滚动预算符合人们的认识规律。
企业的生产经营活动是复杂多变的，在编制预算时，虽然人们对预算期内影响企业生产经营活动的各方面因素进行了预测和分析，形成了一定的共识。但是，随着时间的推移，它将会产生各种难以预料的变化，这无疑会影响预算的正确性，甚至会导致某些预算不合时宜。再说人们对未来客观事物的认识也有一个由粗到细，由简单到具体的过程，而滚动预算能帮助我们克服预算的盲目性，避免预算与实际有较大的出入。
第二，滚动预算有助于提高预算的准确性。
滚动预算的预算期间具有动态固定特性，说它具有固定特性是因为滚动预算始终要保持一个固定的预算期间，通常为一年或者长于一年的一个经营周期；说它有动态特性，是因为每经过一个月，就根据已经掌握了的新的情况对后几个月的预算进行调整和修正，并在原来的预算期末随即补充一个月的预算。由此可见，滚动预算是在预算实施过程中，不断地修正、调整和延续预算。随着时间的推移，原来较粗的预算就逐渐由粗变细，同时，又补充新的较粗的预算，如此往复，不断滚动。预算的准确性也就不断地得到了提高。
第三，实行滚动预算有助于企业管理当局从动态中把握企业的未来。
首先，能使各级管理人始终保持对未来12 个月甚至更长远的生产经营活动作周详的考虑和全盘规划，保证企业的各项工作有条不紊地进行；再次，便于外界（银行信贷部门、税务机关和投资者等）对企业经营状况的一贯了解；最后，由于预算不断调整与修订，使预算与实际情况更相适应，有利于充分发挥预算的指导和控制作用。
当然，采用滚动预算的方法，预算编制工作比较繁重。所以，也可以采用按季度滚动来编制预算，而在执行预算的那个季度里，再按月份分旬具体地编制预算，这样可以适当简化预算的编制工作。总之，预算的编制是按月份滚动还是按季度滚动，应视实际需要而定。
⑦健全预算管理的机构。
为了使整个预算工作有条不紊地进行，一般在企业内部专设一个预算管理委员会负责预算的编制、实施、控制、协调和指导。它通常由企业领导、供、产、销和财务等部门主管人员以及总会计师或财务总监等组成。其主要任务是，制订和颁布有关预算制度的全盘政策。审查和协调各部门的预算申报工作，处理有关方面在编制预算时可能发生的矛盾和争执，最后批准预算，下达指标，并随时检查预算的执行情况，处理预算管理过程中出现的重要问题。为了进一步强化预算管理，企业也可以摸索实施作业预算管理，把企业预算管理引向深入。
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