被抑制的农村金融：中国金融制度变迁中的关键因素

中国金融制度变迁的一个重要引致因素就是政府为了加强对社会资源汲取的需要，农村金融当然也不例外。1978年，随着农村家庭联产承包责任制改革的推行，农产品收购价格的提高，以及乡镇企业的快速发展，中国农村经济取得了前所未有的增长绩效，农民收入大幅增加，农村储蓄存款也高速增长，1979—1984年农村储蓄存款的增长率达41％。面对农村经济剩余的高增长，中国政府于1979年在农村恢复成立了中国农业银行，并将农村信用社纳入中国农业银行的领导之下；此后恢复成立和组建的其他国有专业银行也都将其组织机构下伸到了广大的中小城市和农村地区。毋庸讳言，改革之初，中国国有银行组织向农村地区的迅速扩张便是国家自上而下地控制农村金融剩余的结果（张杰等，2003）。

由于国有银行一直肩负着向国有企业提供政策性贷款的职责，而这些政策性贷款大都转化为了国有银行的不良贷款，导致其资产质量日益恶化（见表2-5）。政府担心因国有商业银行大量不良贷款的积累而引发金融危机的可能性和担心其不能适应加入WTO以后国际银行业的竞争，于1998年对国有商业银行进行了全面的商业化改革，目的是要硬化其信贷决策和提高其经营绩效，加快其向商业银行转变的步伐。其实，如果不从根本上消除政府对国有商业银行信贷决策的行政性干预，商业银行就不可能实现真正意义上的商业化运营，其信贷决策也不可能被硬化，因此，其形式上的商业化改革也不可能提高其经营绩效（Podpiera，2006）。但这次国有银行的商业化改革却给农村金融带来了很大的冲击，使得原本就被边缘化的中小企业和农户的融资由于国有商业银行名义上的商业化改革而进一步被压缩。

表2-5　四大国有商业银行不良贷款（2000—2005年）

资料来源：转引自Dobson and Kashyap（2006）。
注：“比例”为不良贷款占当年贷款总额的百分比。

同时，由于政府对农村社会、经济的政策由20世纪80年代中后期以前的以“放松管制”为主，转变为80年代后期的“放松管制”趋于停滞到90年代后的管制逐渐加强。政府对农村社会、经济管制的强化直接妨碍了农民根据自身的比较优势调整资源配置，优化产业结构，从而加重了农民的税费负担，直接阻碍了农民收入增长，从宏观上来看则直接导致了农业比较利益不断下降和恶化（章奇等，2004）。农村经济增长放缓导致农村经济剩余大大减少，使得国家从农村资源提取的收益下降了，其直接后果就是国有金融直接大踏步地撤离农村（张杰等，2003）。[9]根据有关统计资料，“1998—2001年国有商业银行撤并境内金融机构和营业网点4.4万个”（钟笑寒和汤荔，2003）。国有商业银行从农村撤离，不仅导致了大量农村储蓄资金的上收和外流，[10]而且其最直接的后果便是导致了农村金融的‘真空’，使得农村地区面临着严重的信贷约束。

在四大国有商业银行撤离后，农村金融市场上的正规金融就只剩下农村信用合作社、农业发展银行和邮政储蓄。成立于1997年的农业发展银行属于农业信贷方面的政策性银行，主要从事农副产品收购贷款、商品粮基地建设贷款、农村基建贷款等，基本不与农户发生信贷业务关系；邮政储蓄只吸收储蓄存款而不发放贷款，其实质上只是农村资金不断外流的一条抽水管。[11]因此，此时在农村金融市场上直接面向农户的正规金融其实只剩下农村信用合作社，其在农村金融市场上占据了近乎完全垄断的地位。[12]一方面，正如前文中指出的，农村信用合作社在农村金融市场上的垄断地位显然是不利于中小农户和中小乡镇企业的融资。另一方面，农村信用合作社自从1979年划归中国农业银行领导后，实质上早已偏离了合作金融的“合作”性质（谢平，2001），具有强烈的官办性质，偏离了其为农业和农民服务的宗旨。这种“合作金融事实上成为国家支配和控制而又不对其控制后果负直接财务责任的制度安排……而且在进行行社分家时，农业银行直接将高风险的资产转化给农村信用社，形成了数额巨大的待处理亏损”（张杰等，2003），导致农村信用合作社的资产质量急剧恶化。资产质量的恶化使得农村信用合作社发放农业信贷的决策行为变得更为谨慎，同时，也由于农业活动的比较收益受到人为地压低，农村信用合作社实际上也无足够激励向农村经济活动提供贷款（章奇等，2004），表现为真正用于支持农村、农业生产、经营活动的数量并不多（IFAD，2002）。一些案例研究也表明，无论在经济发达地区和高度城市化地区，还是在广大中西部地区以及部分东部农业大省，农村信用合作社都表现出“非农化”特征，或“城市化”特征，直接表现为农村信用合作社网点设置的城镇机制化趋势、资金流向的城市化和从业人员的城镇居民化（盛勇炜，2001）。(www.xing528.com)

从中国农村正规金融安排的变迁中我们可以看出，农村正规金融不仅没能发挥其应有的在促进农村经济增长中的核心作用（温涛等，2005），而且还成为农村资金外流的道道闸口，根据Huang et al.（2006）的估计，在1979—2000年间，通过金融系统由农业流向工业和由农村流向城市的资金总额分别为14 785亿元和10 337亿元，而且农村资金外流的趋势似乎越来越严重，“若依照县域经济的概念来观察，2005年农村资金通过金融管道流入城市的数量至少应在4.5万亿元”（陈剑波，2007）。

表2-6　中国农村资金通过金融系统的流出量（1979—2000年）

资料来源：Huang et al.（2006）。
注：以2000年不变价格计算。

在正规金融机构没能满足农村金融需求，甚至成为农村金融资源外流的“抽水机”时，政府一直对那些“对农民来说，其重要性超过正规金融机构的非正规金融机构”（IFAD，2001）的市场准入进行严格管制，从其诞生的那一刻开始就没能获得政府真正认同的法律地位，一直处于随时被政府清理和整顿的环境之下。当政府意识到非正规金融机构的发展可能威胁到国家对农村金融机构的控制（何广文，1999），从而威胁到国家对农村金融资源的控制时，政府以维护金融秩序、防范金融风险的名义在1999年将其全部取缔，包括1986年成立的农村合作基金会。[13]因而，时至今日，农村经济自身的内生性金融机构也并没能发展起来。