改革成本与利益补偿的优化措施

如果中国经济改革的成功是由于其成功地控制了改革的阻力，降低了改革成本这个观点成立，那么，我们接下来的目光自然就定格在中国采取一些什么样的特定制度安排以补偿经济改革中的利益受损者，并得以成功地降低了经济改革的阻力和成本。因为，如果说经济改革之初首先在农村所发起的家庭联产承包责任制改革具有“帕累托”改进的性质，对旧体制下的既得利益集团触动较小，所激起的改革阻力也较小，那么，随着经济改革的深入，像放开农产品价格管制和鼓励非国有经济发展等经济改革措施就不可避免地给旧体制下的既得利益集团（包括国有经济和城市居民）的利益带来了极大的负向冲击。因此，为了缓和来自既得利益集团对经济改革的抵制和反对，避免过高的改革成本，建立一个给予经济改革中的利益受损者以利益补偿的社会保障体系和转移支付制度就是必需的。

事实也的确如此。改革开放以来，中国政府不仅继续向城市居民提供诸如住房、医疗保险、养老保障、教育补贴等计划经济体制下的福利，而且对城市居民在经济改革中损失的利益也给予了相应的补偿。例如，1979年提高农产品收购价格导致城市居民收入水平的相对降低，在这样的情况下，中国政府立即增加了给予城市部门的价格补贴，补贴总量由上一年的11.14亿元跃升到了19.2亿元；1985年在放松对肉类价格的管制之后，中国政府也相应增加了给予城市部门的价格补贴，这一年政府补贴上升至262亿元，并于1998年达到最高的712亿元，占当年政府预算总额的7.55％（蔡昉和杨涛，2000）。

非国有经济的快速发展加剧了市场竞争，打破了国有企业的市场垄断，导致国有企业的经济绩效急剧下滑，亏损额逐年增加（见表2-2）。在这种情况下，中央政府之所以迟迟不对国有企业进行彻底的改制，最为关键的原因是中国在经济转轨时期尚未建立起一个能保证社会稳定的保障体系（Bai et al，2001）。因为，波兰之所以能在经济改革后较其他东欧国家较早地走上经济增长的轨道，最为关键的一点是，波兰在实行改革之前就是一个具有完善社会保障体系的国家（Roland，2002），这使得波兰避免了在推行改革后遭受剧烈的社会动荡。中国在经济改革前的社会福利和保障体系主要是由国有企业来承担，在社会福利和保障体系在经济转轨时期一时无法建立起来的情况下，继续由国有企业来承担这些社会责任，对于维持社会稳定、保证经济改革的顺利推进就是必要的。中央政府显然是认识到了保持社会稳定对经济改革的重要性，虽然曾经提出了针对国有企业的“减员增效”的改革口号，并通过“下岗”和“内退”的形式减少了国有企业的部分冗员，但“下岗”和“内退”员工的福利和补贴仍然是由国有企业提供的。同时，城市下岗问题对社会稳定的危害也一直是中央政府所担心的，众多重要政府官员也在很多场合都表示了寻求新的方法以实现下岗职工再就业的决心（Bai et al.，2001）。因此，国有企业由于肩负着维护社会稳定的社会责任，便不可能实现真正意义上的“减员”；国有企业承担了大量的“社会性负担”（林毅夫等，2002），也决定了任何旨在提高国有企业经营绩效的努力都是难以奏效的，其不可能实现真正意义上的“增效”，因此，国有企业的经营绩效在经济改革过程中逐渐恶化和亏损额的逐渐增加也是不可避免的。进而，中央政府为了保障社会稳定，也不得不一次又一次的向国有企业提供财政补贴，以维持国有企业的生存（见表2-2）。(www.xing528.com)

表2-2　国有工业经营绩效和财政亏损补贴（1985—1998）

资料来源：北京大学中国经济研究中心发展战略研究组：《中国国有企业改革的回顾与展望》，CCER讨论稿No.2000006。