行政执行程序概述及优化方法

一、行政执行程序的含义和意义

行政诉讼法学所研究的行政执行,专指人民法院的强制执行活动,即人民法院的执行组织和执行人员依照法律规定的程序,运用国家的强制力,根据已经发生法律效力的行政诉讼裁判及行政机关行政决定的内容,强制义务人履行义务的行为。人民法院进行行政执行所应遵循的程序,即行政执行程序。

人民法院的行政执行分为两类:其一,人民法院根据一方当事人的申请或者依职权,强制负有义务的对方当事人履行已生效的行政诉讼判决、裁定,即对人民法院裁判的执行;其二,根据行政机关的申请,对于负有义务的行政管理相对人对行政机关的具体行政行为在法定期限内不提起诉讼而又不履行的,强制义务人履行,即人民法院强制执行行政机关的具体行政行为。行政机关申请人民法院执行的具体行政行为,一般都已制作为行政决定,表现为行政机关的行政决定书,因此,人民法院的这种行政执行程序又可称为人民法院执行行政机关的行政决定。

行政执行程序在行政诉讼法中地位非常重要。它可以有效地保证人民法院判决、裁定和行政机关行政决定所确立的权利义务得以实现,保护当事人的合法权益,维护国家法律的尊严;同时,通过行政执行,宣传社会主义法制,提高当事人和全社会遵守法律的自觉性。

二、法院执行与行政机关执行的关系

行政机关的执行,是指行政机关自己依法强制执行其所作出的具体行政行为。行政机关为了实现其对社会的有效管理,保证行政法律、法规的贯彻,也拥有一定范围的执行权,要进行一些执行活动。行政诉讼法也原则规定,行政机关对于公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的,以及公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,可以依法强制执行。但是行政机关执行的范围是有限制的,多数行政机关不能针对被执行人的人身和财产进行直接的强制。从行政机关的执行权限范围看,大体地说,除公安机关拥有对人身的强制执行权外,工商、税务、管汇等机关拥有强制划拨权,卫生行政部门拥有食品、药品、疫病控制权,海关拥有扣押变卖权,一般行政机关拥有警告、吊销许可证、责令停业整顿、限期治理等执行权。除上述范围外,一般要申请人民法院强制执行。人民法院强制执行权的范围比较广泛,有关金钱给付及可能涉及对财产的查封、扣押、变卖等措施,法院都有直接的执行权。因此,对于行政机关强制执行权范围内的执行,行政机关可以申请人民法院强制执行,也可以自己依法强制执行;对于行政机关强制执行权范围外的执行,行政机关必须申请人民法院强制执行,否则,行政机关的行为构成超越职权的违法行为。

三、执行条件

执行作为人民法院运用国家强制力进行的一项活动,要对被执行人的财物进行直接的强制,对被执行人的权利进行直接的限制,因此,必须具备一定的条件。

1.进行行政执行必须要有执行根据

执行根据是指当事人据以申请执行和执行组织据以采取执行措施的主要依据,其表现形式是生效的法律文书。在行政诉讼中,这种文书主要是:

(1)人民法院制作的发生法律效力、具有执行内容的行政判决书、裁定书。这是据以执行的重要的法律文书,在行政执行的根据中占有很大的比例。根据行政诉讼法的规定,有维持、撤销、变更行政机关具体行政行为的判决,还有财产保全、先予执行的裁定等。

(2)公民、法人或者其他组织在法定期限内不提起诉讼又不履行的行政决定。行政机关的具体行政行为一般以行政决定的形式表现。行政诉讼法规定,公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。

2.行政执行根据中必须要有给付内容

执行根据中必须确定一方当事人交付金钱、财物或者完成一定的行为,具有执行性。行政执行根据中的给付内容,如交付罚款、给付赔偿金、颁发许可证行为、履行对医疗事故进行处理的法定职责行为等。

3.作为执行根据的法律文书,必须发生法律效力

已经发生法律效力的法律文书如人民法院终审的判决、已过上诉期限当事人没有上诉的一审判决等。作为执行根据的行政机关的行政决定,还必须发生能够强制执行的效力。由于行政法中行政行为具有效力先定性原则,行政机关的行政决定一经作出,就是发生法律效力的决定,负有义务的当事人应当履行。但是同时,法律往往规定了当事人应当履行的一定期限,这个期限又是当事人主张异议申请救济(行政复议或者行政诉讼)的期限,在此期限内当事人既不请求救济又不履行的,行政决定方发生强制执行的效力。

4.必须是在义务人推诿或者拒绝履行生效的法律文书确定的义务时,才能开始执行

诉讼法对执行和履行两个概念的区别是明确的。执行是一种强制性的行为,以国家的强制力使法律所保护的权利得以实现;履行是指有关法律文书发生法律效力后,负有义务的当事人主动完成自己所承担的义务。如果义务人自觉履行了义务,则不存在执行的问题。所以,行政执行以当事人推诿或者拒绝履行已经发生法律效力的人民法院判决、裁定和行政机关的行政决定为条件。

四、执行组织

执行组织是指拥有执行权并主持全部执行工作的组织。行政诉讼中的执行组织是指人民法院。对已经发生法律效力的人民法院的行政判决、裁定或者行政赔偿调解书,一方拒绝履行的,对方当事人可以依照行政诉讼法的规定向第一审人民法院申请执行。对于行政机关依据行政诉讼法的规定,申请人民法院强制执行其具体行政行为的,由申请人所在地的基层人民法院受理执行。基层人民法院认为需要由中级人民法院执行的,可以报请中级人民法院决定。行政诉讼中具体的执行组织机构是人民法院的执行庭,由执行庭开展具体执行工作。(https://www.xing528.com)

五、执行对象

执行对象是指执行工作的标的,在行政诉讼中表现为应给付的财物、劳动收入或者应完成的一定的行为。行政诉讼中,执行对象不能是被执行人的人身。执行对象不能是被执行人的人身,这一问题在民事诉讼中本来是很明确的。在行政诉讼中,由于有拘留等限制人身自由的行政处罚或者行政强制措施的执行问题,有人认为行政诉讼中执行的对象可以包括被执行人的人身。^[1]这一观点也是由于混淆了执行与履行的概念。必须看到,有关行政拘留等行政处罚或行政强制措施的判决、裁定的履行主体是行政机关而不是行政机关的相对人,当判决、裁定不被履行而需要强制执行时,被执行人是行政机关而不是行政机关的相对人。被决定给予行政拘留的相对人不是人民法院直接执行的对象。也就是说,拘留等限制人身自由的行政处罚或者强制措施并不是由人民法院执行的,而是由公安机关等行政机关执行的,人民法院不能执行,也无须执行。法院在作出维持公安机关拘留处罚的行政决定的判决后,由公安机关履行这一判决,并不是由被处罚人履行。相对人对拘留处罚不服提起行政诉讼,人民法院审理后作出维持公安机关处罚决定的判决,一般情况下,公安机关是不会不履行这一判决的。即使公安机关不履行判决,人民法院强制执行,也是对公安机关强制执行,而不是对被处罚人强制执行,因而也不能对被执行人的人身进行强制执行。从另一个角度说,行政诉讼法和民事诉讼法都没有规定针对人身采取的强制措施,从必须依法采取强制措施的角度出发,执行的对象也不能包括被执行人的人身。

六、执行中止

人民法院在执行过程中,因出现某些特殊情况导致执行工作无法继续进行,人民法院裁定暂时停止执行,待这些情况消失后再恢复执行程序,叫执行中止。依据有关规定,有下列情形之一的,人民法院应当裁定中止执行:

(1)申请人表示可以延期执行的;

(2)案外人对执行标的提出确有理由的异议的;

(3)作为一方当事人的公民死亡,需要等待继承人继承权利或者承担义务的;

(4)作为一方当事人的法人或者其他组织终止,尚未确定权利义务承受人的;

(5)人民法院认为应当中止执行的其他情形。

中止执行应由人民法院作出书面裁定。裁定书应写明中止执行的原因。中止执行的裁定书送达当事人后立即生效,不准上诉。人民法院作出中止执行的裁定后,执行程序即告中断。当中止执行的情况消除后,应当恢复执行程序,继续执行。恢复执行,可由人民法院依职权主动恢复,也可根据当事人的申请,人民法院审查同意后恢复。恢复执行不需要重新制作裁定撤销原中止执行的裁定,只要执行员报经院长批准,从恢复执行程序起,原中止执行前所进行的一切活动仍然有效。

七、执行终结

执行终结是指在行政执行过程中,由于存在或者发生某种特殊情况,执行程序没有必要或者不可能继续进行,从而结束执行程序。有下列情形之一的,人民法院应当裁定终结执行:

(1)申请人撤销申请的;

(2)据以执行的法律文书被撤销的;

(3)作为被执行人的公民死亡,无遗产可供执行,又无义务承担人的;

(4)追索抚恤金案件的权利人死亡的;

(5)人民法院认为应当终结执行的其他情形。

人民法院终结执行,应当制作裁定书,写明终结执行的原因,由执行员署名,并加盖人民法院印章。裁定书送达当事人后立即生效,不准上诉。