行政诉讼中的举证责任及其分配规定

证据作为证明案件真实情况的材料,不可能自动呈现在人民法院面前,那么,诉讼中一个基本的问题就是,证据应由谁提出?这是举证责任中的主要问题。关于举证责任的观点、学说很多,各执一词,很难给举证责任下一个统一的定义。在我国,一般认为,举证责任是指对于有待证明的事实向人民法院提出证据加以证明的责任。举证责任包含两方面的内容:证据由谁提出,应该举证的人没有举证的法律后果。

一、举证责任的分配

举证责任的分配,即诉讼证据由谁提出的问题。诉讼证据的提出,应该在当事人之间加以合理分配。我国行政诉讼法从行政诉讼的实际出发,对举证责任的分配作了明确规定。

(一)被告对具体行政行为合法性承担举证责任

1.行政诉讼法的具体规定

《行政诉讼法》第32条规定:“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”据此,行政诉讼中的举证责任主要由被告承担。这一规定包含三方面的内容。

(1)具体行政行为是否合法应由被告承担举证责任。处于被告地位的行政机关,应该举证证明自己所作的引起行政争议的具体行政行为的正确性和合法性。

(2)被告既要就作出具体行政行为的事实依据举证,又要就作出具体行政行为的法律依据举证。事实依据既包括实体上的事实,也包括程序上的事实。这里的法律依据是指行政机关作出具体行政行为所依据的所有规范性文件,包括法律、法规、规章等。特别是对于规章和规章以下效力层次的规范性文件,既要证明其存在,也要证明其合法;即要证明其符合法律、法规的规定或者不与有关的法律、法规相冲突,又要证明这些规范性文件相互之间不矛盾。有些行政管理法律、法规对行政机关作出具体行政行为的法律依据作了特殊规定的,行政机关亦应当承担相应的举证责任。

(3)如果被告对于引起诉讼的具体行政行为,不能提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件,来证明该具体行政行为的正确和合法,则被诉行政机关可能承担败诉的诉讼后果。即行政诉讼中的举证责任既是一种行为责任,也是一种结果责任。

2.被告对具体行政行为的合法性承担举证责任的原因

行政诉讼法关于被告对具体行政行为承担举证责任的规定是合理的,是由行政诉讼的特点决定的。

首先,对具体行政行为的举证责任由被告承担具有客观必要性。行政诉讼要解决国家行政机关在行政管理中发生的争议,而行政机关在行使职权时处于决定的地位,其相对方处于服从的地位,行政机关是根据其管理相对人的违法或者其他的事实作出具体行政行为的。从行政机关必须依法行使行政职权的角度看,行政机关不能没有根据地作出具体行政行为,而是在作出具体行政行为时就必须是有事实依据和法律依据。因此,在诉讼中,行政机关必须就作出具体行政行为所依据的一定的事实和法律作出说明,举出证据证明自己所作的具体行政行为是正确、合法的。如果行政机关在诉讼中不能举证证明具体行政行为的正确性、合法性,就意味着行政机关在作出这一具体行政行为时就缺少事实依据和法律依据,也就意味着行政机关可能败诉。所以,行政机关有必要对作出的具体行政行为负举证责任。

其次,对具体行政行为的举证责任由被告承担具有现实可能性。行政诉讼所争议的具体行政行为,是行政机关在行使行政管理职权的过程中单方面作出的,而行政机关在行使行政管理职权的过程中,一方面享有对被管理人的活动进行调查取证的权利,另一方面对自己的行为有活动过程的记载,并且拥有大量的文件资料,因此,有条件承担举证责任。而从原告方面说,要举证证明自己没有违法行为是很困难的,罗马法上即有“否定者无庸举证”的原则。而要求原告证明行政机关具体行政行为错误也很困难,原告并不了解行政机关作出具体行政行为的原因,也不可能了解行政机关作出具体行政行为所依据的大量繁琐的行政法规。如果让原告一方承担举证责任,则可能导致原告仅仅因举证困难而败诉的后果,这也是不符合公正原则要求的。

(二)其他应由被告证明的事实

(1)对原告起诉是否超过起诉期限有争议的,由被告负举证责任。

(2)对有利于自己的程序意义上的事实负举证责任,如管辖异议、回避等。

(3)有关民事上的问题,仍然遵循“谁主张、谁举证”的原则。(www.xing528.com)

(三)原告举证的范围

行政诉讼法规定被告对作出的具体行政行为负举证责任,并不是说被告承担行政诉讼中一切事实的举证责任。由于行政诉讼的诉讼标的就是具体行政行为的合法性问题,所以说行政诉讼中被告承担主要的举证责任。但是在一定情况下,行政诉讼中的原告也要承担举证责任。

行政诉讼原告对下列事项承担举证责任:

(1)证明起诉符合法定条件,但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。

(2)在起诉被告不作为的案件中,证明其提出申请的事实。

(3)在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实。

(4)其他应当由原告承担举证责任的事实。包括:①证明被诉具体行政行为存在。在一般情况,原告对具体行政行为的存在即被告曾作出了对其不利的具体行政行为应负举证责任,如行政机关作出的书面决定或者有关收据、证人证言。②对被告提供的证据进行反驳时,提供具体行政行为违法的证据。③对有利于自己的程序意义的事实负举证责任。④有关民事上的问题,仍然遵循“谁主张、谁举证”的原则。如行政赔偿案件中原告对被诉具体行政行为造成损害的事实、损害状况应负主要的举证责任。

二、行政诉讼举证责任的特征

行政诉讼中的举证责任与民事诉讼、刑事诉讼中的举证责任有着明显的区别。主要表现在以下方面:

(1)强调被告的举证责任,不同于民事诉讼中“谁主张、谁举证”和刑事诉讼中由司法机关负举证责任、被告不负举证责任的规定。由于行政诉讼中争议的诉讼标的就是具体行政行为的合法性问题,因此被告在行政诉讼中应承担主要的举证责任。

(2)被告举证的对象仅仅是具体行政行为,而不是全部的案件事实。有些事实如赔偿、附带民事诉讼等仍然遵循“谁主张、谁举证”的原则。

(3)举证责任所提供的证据,不仅包括能证明案件事实的证据,而且包括作出具体行政行为所依据的规范性文件。

三、举证时限

最高人民法院《若干解释》第26条第2款之规定确定了行政诉讼领域的举证时限制度,即被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状,并提供作出具体行政行为的证据、依据;被告不提供或无正当理由逾期提供,应当认定该具体行政行为没有证据、依据。行政诉讼举证时限制度的确立不仅有着纯粹诉讼法意义上的理论依据,而且还直接源自行政诉讼证据之特性。同时与行政诉讼相适应,其举证时限制度具有一系列的显著特点。

举证时限作为证据规则之一,是指负有举证责任的当事人应当在法律规定或法院指定的期限内提出用以证明其主张的相应证据,逾期不举证则承担证据失效之法律后果的一项诉讼期间制度。举证时限属于举证责任范畴内的概念。举证责任是诉讼当事人对自己提出的主张有提供证据加以证明的责任,其法律意义之一在于当当事人未尽举证责任而使案件事实处于真伪不明的状态时,该当事人应承担由此引起的不利后果。因为法院对案件事实的认定需要建立在一个相对稳定的证据体系的基础之上,而证据的提供需要一个时间过程,因此,相对稳定的证据体系总是限定于一定期间范围内提供的证据,这需要通过举证时限来确定特定案件证据体系的范围。由此可见,举证时限制度是举证责任制度的有机组成部分。