共同诉讼和第三人案件的优化措施

一、共同诉讼

1.共同诉讼的概念和意义

共同诉讼是指当事人一方或者双方为两人以上,因同一具体行政行为发生的行政案件,或者因同样的具体行政行为发生的行政案件,人民法院认为可以合并审理的诉讼。在通常情况下行政诉讼中一个案件只有一个原告、一个被告,但在特殊情况下也会发生行政案件的原告是两个以上的公民、法人或者其他组织,被告是两个以上行政机关的情况,这就会产生共同诉讼。原告为两人以上,为共同原告;被告为两人以上,为共同被告。这种当事人,为共同诉讼人。

共同诉讼是诉的主体合并,行政诉讼法规定共同诉讼制度,其意义在于,通过这一制度,人民法院可以一并彻底解决与本案有关的人所发生的纠纷,从而简化诉讼程序,节省时间和费用,避免人民法院在同一事件上作出相互矛盾的判决,既便利当事人进行诉讼,也便利人民法院审判。

根据《行政诉讼法》第26条的规定,可以把行政诉讼中的共同诉讼分为两种,即必要共同诉讼和普通共同诉讼。

2.必要共同诉讼

(1)必要共同诉讼的含义。必要共同诉讼是指当事人一方或者双方为两人以上,因同一具体行政行为发生的行政案件,人民法院必须合并审理的诉讼。必要共同诉讼是由行政机关的一个具体行政行为引起的,实质上是一个案件,一个诉讼标的,只不过诉讼当事人是多数而已。

(2)必要共同诉讼的特征。①诉讼标的的同一性。必要共同诉讼中诉讼标的是同一具体行政行为。同一具体行政行为并不是指对不同的行政管理相对人所作出的行政行为完全一致。具体行政行为的同一性,取决于下列两种情况:第一,该行为指向的是在法律事实上不可分割的两个以上的管理相对人,或者该行为针对的是同一违法事实;第二,该行为是两个以上行政机关的共同行为。因此,同一具体行政行为是指共同诉讼人都受到该行为的约束,与该行为有直接的利害关系。②审理上的不可分割性。必要共同诉讼是一种不可分之诉,人民法院应该合并审理。由于必要共同诉讼中争议法律关系的权利或者义务是相同的,因此,当事人应一同起诉、应诉。如果应当一同起诉或者应诉的原告或者被告没有起诉、应诉,人民法院应当进行补正。

(3)必要共同诉讼的产生。根据司法实践的总结,必要共同诉讼产生于以下几种情况:①两人以上共同违反行政管理法规,被行政机关在同一处罚决定中分别处罚,受处罚人均提起诉讼的。②法人或者其他组织有行政违法行为,行政机关根据有关法律、法规的规定,对该法人、其他组织及其法定代表人、直接责任人员同时在一个行政处罚决定书中给予处罚,受到处罚的单位和个人均不服,而提起诉讼的。③治安行政案件中,两个以上的共同被侵害人不服公安机关的具体行政行为而提起诉讼的。④两个以上的行政机关针对同一被管理人联合作出具体行政行为,被管理人不服而向人民法院起诉的。

3.普通共同诉讼

(1)普通共同诉讼的含义。普通共同诉讼是指当事人一方或者双方为两人以上,因同样的具体行政行为发生的行政案件,人民法院认为可以合并审理的诉讼。最高人民法院《若干解释》第46条规定了人民法院可以决定合并审理的若干情形:①两个以上行政机关分别依据不同的法律、法规对同一事实作出具体行政行为,公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的;②行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出具体行政行为,公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的;③在诉讼过程中,被告对原告作出新的具体行政行为,原告不服向同一人民法院起诉的;④人民法院认为可以合并审理的其他情形。

(2)普通共同诉讼的特征。

①诉讼标的的同类性。普通共同诉讼中当事人争议的法律关系不是同一的,而是同一种类的,实际上是几个案件的合并审理,每个案件都有自己独立的诉讼标的,各个诉讼标的之间并无法律上的必然联系,只是各个诉讼标的都具有相同的性质,属于同种类型。②审理上的可分性。普通共同诉讼因当事人之间并不存在共同的权利义务关系,因而是一种可分之诉。对此类诉讼,可以合并审理,也可以分案审理。③形成上的意志性。普通共同诉讼在形成时带有人民法院的意志。人民法院对这类案件,如果认为合并审理可以简化诉讼程序,使案件得到迅速处理的,就可以作为共同诉讼合并审理。如果合并审理达不到共同诉讼的目的,则可以分案审理。分案审理就不是共同诉讼,而分别是独立的案件。

(3)普通共同诉讼形成的条件。①两个以上的诉讼标的是同种类型的具体行政行为;②同类的诉讼标的和诉讼请求针对同一被告或者出自同一原告;③属于同一人民法院管辖;④人民法院认为合并审理有利于简化诉讼程序,提高诉讼效率。

二、第三人

1.第三人的含义

行政诉讼中的第三人,是指对于他人所提起的行政诉讼,认为同提起诉讼诉的具体行政行为有利害关系而申请参加诉讼或者由法院通知参加诉讼的人。所谓“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”是指同被诉的具体行政行为有法律上的权利义务关系。例如在治安行政案件中,被侵害人不服治安管理处罚而起诉,案件处理结果可能牵涉到被处罚人,被处罚人就要参加诉讼;如果被处罚人不服治安处罚而起诉的,案件处理结果可能牵涉到被侵害人,被侵害人就要参加诉讼,此时,被处罚人或者被侵害人就是诉讼中的第三人。

2.行政诉讼第三人的特征

(1)同提起诉讼的具体行政行为有利害关系。第三人对于原告、被告之间争议的诉讼标的——被诉具体行政行为有着法律上的权利义务关系,人民法院对案件的处理结果,是维持、撤销或者变更原具体行政行为会影响到他的权益,或者使他的权利被剥夺或者加以新的义务。(www.xing528.com)

(2)参加到他人已经开始但尚未终结的诉讼中来。如果他人之间的诉讼并未开始,当然不存在第三人参加诉讼的问题;如果他人之间的诉讼已经终结,也不可能以第三人的身份参加诉讼。诉讼中的第三人必须是参加到他人已经开始尚未终结的诉讼中来。

(3)第三人具有当事人的诉讼地位。第三人参加诉讼是为了维护自己的合法权益,有着独立的诉讼地位。行政诉讼中,由于第三人与被诉的具体行政行为有着法律上的利害关系,因此,第三人有权提出与本案有关的诉讼主张,人民法院可以对第三人直接作出判决。对人民法院的一审判决不服,第三人也有权提出上诉。

3.行政诉讼第三人参加诉讼的方式

行政诉讼第三人参加诉讼的方式有两种:一是主动申请参加;二是由人民法院通知参加。如依照有关规定,行政机关就同一违法事实处罚了两个以上共同违法的人,其中一部分人对处罚决定不服,向人民法院起诉的,人民法院发现没有起诉的其他被处罚人与被诉具体行政行为有法律上的利害关系,应当通知他们作为第三人参加诉讼。

4.第三人参加诉讼的情形

最高人民法院司法解释规定,以下情况人民法院应当追加第三人:

(1)应当追加被告而原告不同意追加的,人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。

(2)行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上的利害关系人,其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼,人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。

根据司法实践,以下情况有可能出现第三人:

(1)治安行政案件中的受处罚人或者受侵害人。治安行政案件中,由于受处罚人和受侵害人都有权对行政处罚行为提起行政诉讼,在受处罚人不服处罚而提起诉讼的情况下,受侵害人可以作为第三人参加诉讼;反之亦然。

(2)确权行政案件中主张权利的人,即行政机关对土地、矿产、森林等的所有权或者使用权归属问题所作的居间裁决中,在不服居间裁决的一方当事人起诉的情况下,同意裁决的一方可以作第三人。

(3)行政机关居间对民事损害赔偿作出裁决,决定一方赔偿另一方经济损失,在不同意裁决的一方提起诉讼的情况下,同意裁决的一方当事人可以作第三人。

(4)受行政机关同一具体行政行为对待的数人中,有人接受该具体行政行为,有人不接受该具体行政行为,在不同意该具体行政行为的当事人提起诉讼的情况下,同意裁决的一方当事人可以作第三人。

(5)当事人认为行政机关对他人的批准或者许可行为导致自己合法权益的损害,对批准或者许可行为提起诉讼,法院受理后,接受批准行为的相对人可以作为第三人参加诉讼。目前,司法实践中已经出现此类案件。^[2]

(6)两个行政机关作出了相互冲突的具体行政行为,相对人对作出后一具体行政行为的行政机关提起诉讼,作出前一具体行政行为的行政机关应当作为第三人参加诉讼。如原告受处罚的行为是另一个行政机关所批准的,在原告对行政处罚不服而提起诉讼的情况下,批准原告行为的机关应当作为第三人参加诉讼。因为相对人所从事的某种受到处罚机关处罚的行为,是事先得到批准机关所批准的。批准行为合法,则处罚行为违法;处罚行为合法,则批准行为违法。法院判决维持处罚行为,则相对人应当可以向批准机关提出赔偿请求,因此,批准机关与被诉的具体行政行为具有法律上的利害关系,应当作为第三人参加诉讼。

(7)与行政机关共同作出具体行政行为的非行政机关的组织。公民、法人或者其他组织对行政机关与非行政机关共同署名作出的处理决定不服,向人民法院提起行政诉讼的,由于非行政机关的组织不具有行政主体资格,不能作被告,因此,只能以作出决定的行政机关为被告,非行政机关不能当被告。但是,由于行政机关与非行政机关共同作出的具体行政行为侵犯或者可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益,需要进行赔偿的,人民法院可以通知非行政机关作为第三人参加诉讼。

5.第三人参加诉讼的意义

第三人参加诉讼的意义表现为:一方面,第三人参加诉讼活动,有利于人民法院听取各方面的意见,全面查清案情,正确解决争议;另一方面,可以避免第三人因未参加诉讼而提起新的诉讼,造成人力、物力的浪费,使案件久拖不决,还有可能造成前后两个裁判矛盾的情况。因此,第三人参加诉讼,有利于行政案件正确、及时、合法地处理。