地域管辖在行政案件中的分工和权限

同级人民法院之间,特别是同级基层人民法院之间审理第一审行政案件的分工和权限,叫地域管辖。地域管辖一般是按人民法院的辖区和行政案件的隶属关系来划分的。行政诉讼中的地域管辖分为一般地域管辖和特殊地域管辖。

一、一般地域管辖

一般地域管辖是指按照被告所在地划分案件管辖法院的管辖方式。《行政诉讼法》第17条规定:“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件,复议机关改变原具体行政行为的,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”此规定表明,直接向人民法院起诉的行政案件和复议机关维持原具体行政行为的行政案件,一般都由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖;复议机关改变了原具体行政行为的行政案件,如果最初作出具体行政行为的机关和复议机关不在同一法院辖区的,由原告选择两机关所在地中的其中一个人民法院管辖。

依据最高人民法院《若干解释》第7条规定,“复议机关改变原具体行政行为”是指以下三种情形:

(1)复议机关改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的;

(2)复议机关改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的;

(3)复议机关撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。

二、特殊地域管辖

特殊地域管辖,是指根据某些特殊行政法律关系来确定案件管辖法院的管辖方式。行政诉讼法规定了两种特殊地域管辖。

1.对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼,由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖

人身自由是宪法和法律赋予公民的一项最基本的权利。为了充分保护公民的人身自由,行政诉讼法规定,当公民的人身自由受到行政机关行政强制措施侵犯时,可由原告选择方便其进行诉讼的原告所在地或者被告所在地人民法院管辖。这里所说的原告所在地是指原告的住所地、经常居住地和被限制人身自由地。按这一规定,当原告所在地和被告所在地不一致时,大多数原告会选择便于其进行诉讼的原告所在地人民法院管辖,这将会出现不利于行政机关参加诉讼的情况,如受公安机关行政强制措施对待的人分布在全国各地,若发生纠纷都到原告所在地应诉,费时费事,非常不便,而且也会给人民法院勘验现场、搜集和核查证据等工作带来一定的困难。然而,行政诉讼法作出这一规定的目的是为了便于原告进行诉讼。这是因为,一方面,行政机关在财力、人力上的承受能力要比公民一方强;另一方面,原告是行政诉讼的主要参加人,不便于原告参加诉讼会给人民法院的审判工作带来更大困难。所以,行政诉讼法对不服限制人身自由的行政强制措施提起诉讼的行政案件的管辖作了特殊规定。(www.xing528.com)

行政诉讼法作此规定的立法意图是为了保护公民的人身权这一基本权利,便于公民在这一基本权利受到侵犯时寻求司法保护。由于行政诉讼法在受案范围和判决部分对行政处罚和行政强制措施都作了明确的不同规定,因而可以理解为行政诉讼法对行政处罚和行政强制措施有所区别。那么此规定是否适用于限制人身自由的行政处罚?如果机械地理解法律,则这一规定不适用于限制人身自由的行政处罚。但从立法意图看,立法者作此规定的目的是为了对公民的人身自由提供特别保护,而行政处罚和行政强制措施都是对公民的人身自由加以限制或者剥夺,因此,应该认为限制人身自由的行政处罚和行政强制措施都可以由原告选择管辖。

关于行政机关既针对人身又针对财产作出的行政行为的管辖问题,最高人民法院司法解释规定,行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施的,被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他组织对上述行为不服的,既可以向被告所在地人民法院提起诉讼,也可以向原告所在地人民法院提起诉讼,受诉人民法院可一并管辖。

2.因不动产提起的行政诉讼,由不动产所在地人民法院管辖

不动产是指土地(包括滩涂、草原、山岭、荒地等)及其附着物。附着物是指自然的或者人工的附在土地之上或者土地之中的物体,如建筑物、山林、水流等。因不动产提起的行政诉讼,是指公民、法人或者其他组织对行政机关作出的有关不动产所有权或者使用权的具体行政行为不服,而向人民法院提起的诉讼,以及因涉及不动产的侵权行为而引起的诉讼。这类诉讼由不动产所在地人民法院管辖,便于进行调查、勘验,也便于人民法院对案件作出正确、及时的处理。

三、共同管辖和选择管辖

共同管辖是指对同一诉讼,两个或者两个以上的人民法院都有管辖权而确定的管辖。如对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼,原告所在地或者被告所在地人民法院都有管辖权。又如因不动产引起的诉讼,如果该不动产跨越两个以上辖区和经复议后复议机关改变原具体行政行为而提起的诉讼,都有可能出现共同管辖。

选择管辖是指在法律规定共同管辖的情况下,原告可以选择其中一个人民法院作为管辖法院而确定的管辖。共同管辖和选择管辖,既不是一种管辖的两个不同称谓,也不是两种不同的管辖方式,而是一个事物的两个方面。从管辖权角度讲,是共同管辖;从当事人有权确定具体管辖法院角度讲,是选择管辖。《行政诉讼法》第20条规定,两个以上人民法院都有管辖权的案件,原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的,由最先收到起诉状的人民法院管辖。行政诉讼法的这一规定,主要是为了避免人民法院之间在受理案件时因管辖权问题发生互相推诿的情况。

四、合并管辖

合并管辖又称牵连管辖,是指对某个案件有管辖权的人民法院,可以管辖与此案件有牵连的其他案件。合并管辖主要出现于受理本案的人民法院对有牵连的案件没有管辖权而又需要合并审理的情况。依照有关规定,行政机关基于同一事实,对同一当事人作出限制人身自由和扣押财产两种具体行政行为,如果当事人对这两种具体行政行为均不服,向有管辖权的人民法院提起诉讼,该人民法院可以将当事人的两个诉讼请求合并审理。