行政诉讼受案范围的详细规定与优化

我国《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这是一项概括性的规定。同时,行政诉讼法第二章对行政诉讼的受案范围问题作了明确的规定,从总体上规定行政机关侵犯公民、法人或者其他组织的人身权、财产权的具体行政行为属于人民法院受理行政诉讼案件的范围。具体地说,行政诉讼法作了三个层次的规定。此后,司法解释对行政诉讼受案范围也有一些规定。

一、概括列举

《行政诉讼法》第11条第1款第1项到第7项概括列举了七类由人民法院受理的行政案件。这七项的每一项都概括的是一类案件,因此,对于这七类案件来说,其确定方式是概括式的。但是从确定行政诉讼法受案范围的整体方式看,还不是真正的概括式,而只是将单行法律、法规列举式转变为行政诉讼法统一列举。通过这样的列举,人民法院对行政案件的受案范围有了显著的扩大,这对于保护公民、法人或者其他组织的合法权益具有重要的作用。

《行政诉讼法》规定的七类案件主要是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其人身权、财产权的案件。

1.行政处罚案件

行政处罚是指国家行政机关依法惩戒违反行政法律规范的行政管理相对人的行为。它通过对违法者的人身或财产施以直接的强制,使其承担某种义务或者使其财产受到某种损害来达到制裁违法者的目的。

“行政处罚是国家法律责任制度(包括刑事责任、民事责任、行政责任)的重要组成部分,是行政机关依法行政的手段之一。”^[3]从行政处罚的实施情况看,较其他具体行政行为而言,其有三个特点:

(1)依法有权实施行政处罚的行政机关较多,如工商、公安、税务、环保、卫生、计量、海关、城建等行政机关都普遍拥有行政处罚权。随着现代行政管理日趋复杂化、多元化,有些过去没有行政处罚权的行政机关现在也能行使处罚权,如教育行政主管机关、档案管理机关、统计机关等,从而形成几乎所有的行政机关都有行政处罚权的情况。

(2)行政处罚的种类很多,除前述拘留、罚款等处罚方式外,还有警告、责令限期治理、责令停产停业、没收违法所得、没收非法所得,对外国人还可以限期出境或者驱逐出境等。行政处罚的分类有警戒性处罚、财产性处罚、对人身的处罚和对行为的处罚。行政诉讼法列举了几种较为常见的行政处罚,并通过助词“等”表示列举未尽,将所有的行政处罚都纳入行政诉讼的受案范围。

(3)实施行政处罚的数量多。行政处罚已经被行政机关作为其进行行政管理的一个极为重要的手段,行政机关每年都要作出大量的行政处罚。

2.行政强制措施案件

行政强制措施,是指行政机关在行政管理活动中,依其职权采取强制手段对特定的行政管理相对人暂时限制其行使某些权利或者强制其履行某种义务的行为。

根据行政强制措施针对客体的不同,可以将其分为两大类:限制人身自由的行政强制措施和限制财产权的行政强制措施。前者是指行政机关采取强制手段暂时限制公民的人身自由的具体行政行为,后者则是指行政机关采取强制手段暂时限制公民、法人或者其他组织的财产流转的具体行政行为,包括查封、扣押、冻结等强制手段。

行政处罚和行政强制措施都是行政机关进行行政管理的重要手段,虽然两者都属于行政诉讼的受案范围,但行政诉讼法对行政处罚和行政强制措施在管辖和判决部分有不同规定,因此,应注意行政处罚与行政强制措施的联系和区别。行政处罚与行政强制措施的相同点在于,两者都是对相对人的人身和财产施以一定的强制,使其不能自由处分。两者的区别在于:

(1)性质上,行政处罚是一种处罚,是对违法者的惩戒,其实质是剥夺相对人的某种权利;行政强制措施是在紧急或者特殊情况下,出于维护社会公共利益和行政管理的需要,为防止和制止违法而作出的,其实质是限制相对人的某种权利。

(2)效果上,行政处罚是结论性的,是对相对人权利的最终处分;行政强制措施是临时性的,是对相对人权利的暂时限制。

(3)对象上,行政处罚只能针对违法者;行政强制措施可以针对违法者,也可以针对违法的嫌疑者即暂时还不能确定是否违法的公民、法人或者其他组织,甚至还可以针对明知没有违法的当事人,如对传染病染疫人所采取的“隔离”措施。

(4)种类上,行政处罚的种类有人身处罚、财产处罚、行为处罚和警戒性处罚;行政强制措施只对人身和财产采取措施。

(5)程序上,行政处罚的程序较为严格;行政强制措施的程序比较简便,即时性强。

《行政诉讼法》除了在受案范围部分对行政处罚和行政强制措施作了分别列举之外,对行政处罚与行政强制措施还有两个不同规定:

其一,对行政处罚可以进行合理性审查,可以判决变更;对行政强制措施只能进行合法性审查,不能判决变更。

其二,在管辖上,对行政处罚提起的诉讼,只能由被告所在地人民法院管辖;对限制人身自由的行政强制措施提起的诉讼,可以由原告选择原告所在地或者被告所在地法院管辖。

3.侵犯经营自主权案件

经营自主权是指企业或者其他经济组织依法享有的自主使用自己的人、财、物,自行组织产、供、销等方面的权利。根据有关法律规定,经营自主权的范围很广泛,包括生产计划权、产品销售权、物资选购权、产品劳务定价权、进出口权、投资决策权、留用资金支配权、资产处置权、联营兼并权、劳动用工权、人事管理权、工资奖金分配权、内部机构设置权、拒绝摊派权等。城乡各种形式的承包经营权也属于经营自主权。经营自主权的核心是企业独立自主决定其经营事务的权利。

对这类案件起诉,除应具备提起行政诉讼的一般条件外,还要注意:

(1)可以提起行政诉讼的,必须是属于行政机关侵犯经营自主权的行为,不包括其他国家机关或者党派、团体、组织侵犯经营自主权的行为或者上级企业侵犯下级企业经营自主权的行为。

(2)必须是侵犯企业或者其他经济组织依法享有的经营自主权,即经营自主权必须是法律、法规所明确规定的。

4.申请颁发许可证和执照案件

按照我国《行政许可法》(2003年颁布)的规定,行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。该法第39条所规定的行政许可证件,可看作是对行政许可形式的规定。依此规定,行政许可包括:许可证、执照或者其他许可证书;资格证、资质证或者其他合格证书;行政机关的批准文件或者证明文件;法律、法规规定的其他行政许可证件;行政机关实施检验、检测、检疫的,在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴的标签或者加盖检验、检测、检疫印章。因此,一些法律、法规规定公民、法人或者其他组织从事某种活动必须取得行政机关的“许可”,并没有要求行政机关颁发书面的证书,这种许可行为也应属于国家许可证制度的范围。

根据行政诉讼法的规定,行政机关的违法状态有两种:

(1)公民、法人或者其他组织认为符合法定条件申请行政机关颁布许可证和执照,行政机关拒绝颁发,即行政机关明确表示不同意。这是行政机关作为的行政行为,即积极的行政行为。依据行政诉讼法的规定,要从主要证据是否充分,适用法律法规是否正确,是否违反法定程序,是否滥用职权,是否超越职权五个方面进行合法性审查。

(2)公民、法人或者其他组织认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关不予答复。行政机关不予答复,指行政机关既不表示同意,也不表示不同意,而是一直处于“研究研究”的不确定状态,包括行政机关表示同意而拖延不办。行政机关这种不履行、拖延履行法定职责的状态,属于不作为的违法行为。

5.申请履行保护人身权、财产权的法定职责案件

人身权是指与自然人的人身和法人或者其他经济组织实体不可分离的无直接财产内容的权利,它包括公民享有的生命权、健康权、人身自由权、姓名权、名誉权、肖像权,法人和其他组织享有的名称权、名誉权、荣誉权等。财产权指涉及财产内容的民事权利,包括财产所有权、债权、继承权,与财产有关的使用权、经营权等。

人身权、财产权遭受侵害的情形主要有三种:

(1)人身权、财产权正遭受被侵害的威胁,如被某工厂除名的职工扬言要报复厂长并正在为此准备凶器。

(2)人身权、财产权正在遭受不法侵害,如鱼塘、农田正遭受化工厂废水污染,妇女、儿童正在被人贩子拐卖。

(3)不法侵害已经结束,被侵害人要求行政机关保护,如因医疗事故死亡的病员的家属要求卫生局处理医疗事故、某渔农承包的鱼塘被哄抢要求有关机关处理等。

6.申请发给抚恤金案件

抚恤金是指由国家依法发给因公伤残或者牺牲的军人,国家机关、企事业单位工作人员,参战民兵、民工等伤残者本人或者死者家属的费用。包括革命残废军人残废金,革命军人牺牲、病故抚恤金,职工伤亡抚恤金。

依据行政诉讼法的规定,公民对此提起行政诉讼必须注意两点:

其一,必须是法律、法规明确规定应当依法发给的抚恤金以及其他费用。

其二,必须是行政机关没有依法发给抚恤金或其他费用的行为,不包括企业、事业单位等应当发给而没有发给的行为。

而公民申请发给抚恤金,行政机关的违法状态有三种:

(1)拒绝发给公民抚恤金;

(2)没有依法发给公民抚恤金;

(3)拖延发给或者对公民的申请不予答复。

7.违法要求履行义务案件

行政机关违法要求履行义务,是指行政机关违反法律、法规的规定要求公民、法人或者其他组织履行某种义务的具体行政行为。这里的违法,主要指实体违法,如行政机关要求公民、法人或者其他组织履行法律、法规未规定的义务,或者履行已经免除了的义务,或者已经履行了义务再次要求履行等多种情况;有时也指程序违法。履行的义务包括给付财物,也包括给付一定的行为。

8.认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的案件

一般认为,这是一个兜底条款,指除上述七类案件以外,只要属于行政机关侵犯公民、法人或者其他组织人身权、财产权的行为,均在人民法院受案范围之内。这一理解在行政诉讼法学理论和实践中均已达成共识。人身权、财产权的范围很广,上述七项列举了人身权、财产权的主要内容,但难以列举齐全,例如人身权方面还有生命权、健康权、姓名权、名称权、肖像权、荣誉权、名誉权、婚姻自由权等,财产权方面还有物权(包括所有权、地上权、地役权、抵押权、质权、留置权、典权等)、债权、继承权、专利权、商标权、著作权等。

行政诉讼法这一兜底的规定,将凡是侵犯相对人人身权、财产权的具体行政行为都归入受案范围,既突出了前面所列的七项内容,又避免了具体列举方式挂一漏万的弊端,体现了行政诉讼法对公民、法人或者其他组织的人身权、财产权的充分保护。譬如,无论如何对《行政诉讼法》第11条第1款第6项中的“抚恤金”作扩大解释,都难以将公民从社会取得物质帮助的权利全部包括在受案范围之中,此项规定则可以将其他单行法律、法规所具体规定的公民从社会取得物质帮助的权利都包括在受案范围之中。又如,无论怎样对《行政诉讼法》第11条第1款第4项所规定的许可证、执照作扩大解释,都难以将实践中出现的公民要求行政机关进行婚姻登记、更改户籍年龄、转粮油关系等案件包括进去,此项规定也可以将这类案件包括在受案范围之中。

二、间接列举

1.行政诉讼法的具体规定(www.xing528.com)

《行政诉讼法》第11条第2款规定:“除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起行政诉讼的其他行政案件。”这一规定肯定了单行法律、法规对行政机关作出的涉及人身权、财产权以外的其他权利的具体行政行为属于受案范围的列举,因而是对行政诉讼法第11条第1款概括列举的补充。从行政诉讼法关于受案范围的总的规定看,是一种间接列举。

一般认为这一规定包括两层含义:

其一是追认性。承认行政诉讼法制定时有关法律、法规对上述人身权、财产权以外的行政案件的列举。即行政诉讼法实施以前,单行法律、法规规定相对人对除上述第1款规定范围以外的行政行为可以提起行政诉讼,则其规定仍然有效。依此规定,行政诉讼法实施时法律、法规规定当事人对行政机关作出的涉及人身权、财产权以外的其他权利的具体行政行为不服,可以向人民法院起诉,人民法院应予受理。

其二是授权性。以后制定的法律、法规可以列举现行行政诉讼法受案范围以外的行政案件。依此规定,行政诉讼的受案范围可以随着新的法律、法规的颁布而在现有基础上扩大,即突破行政诉讼法立法时的范围,从而适应逐步扩大人民法院受案范围的需要。

根据我国宪法的规定,公民的基本权利除人身权和财产权外,还有选举权、被选举权,有集会、游行、示威、言论、结社、出版等政治权利,有宗教信仰自由,有受教育的权利、劳动的权利和休息的权利,等等。对这些权利,国家通过多种途径加以保护。依照行政诉讼法的规定,它们是不属于行政诉讼的受案范围的。一般认为,对行政机关侵犯相对人人身权、财产权以外的权利的行政行为,如果单行法律、法规没有明确规定属于行政诉讼的受案范围,人民法院应当不予受理。如认为教育行政主管部门剥夺了公民受教育的权利,当事人不能向法院起诉;但如果对教育行政主管部门收费或者行政处罚的具体行政行为不服的,则当事人可以向人民法院提起行政诉讼。又如当事人根据集会游行示威法的规定向主管机关申请举行集会、游行、示威而未获许可,尽管理论上有争议,但实践中依现行法律的规定,其提起行政诉讼法院是不会受理的;但如果当事人获得许可,在举行集会、游行、示威时有违法行为而受到行政机关处罚的,则对行政处罚可以向人民法院起诉。当然,在这些问题上也有不同意见。争议的焦点在于是否必须有法律、法规明确规定行政机关侵犯这些权利的行为可以向人民法院提起行政诉讼,还是只需法律、法规赋予相对人这些权利,或者仅规定对侵犯这些权利的行为可以向人民法院提起诉讼。^[4]

2.有关立法例

正如前述,关于涉及公民政治权利的许可事项是否属于行政诉讼的受案范围,是一个长期争论的问题。以前的争论主要集中在对《行政诉讼法》第11条第1款第8项规定的理解上。随着2004年7月1日《行政许可法》的实施,这个问题的争论应当可以尘埃落定。行政许可法规定所有的许可事项都可以向人民法院提起行政诉讼,意味着将涉及公民政治权利的许可事项也纳入受案范围,可以视为适用《行政诉讼法》第11条第2款授权性规定的立法例。

《行政许可法》第12条规定对直接涉及国家安全、公共安全的事项可以设定行政许可,同时确认其他法律、行政法规可以设定行政许可。很显然,涉及公民集会、游行、示威和结社权利的事项,属于行政许可的范围。同时,《行政许可法》“总则”和“行政许可的实施程序”等章中在多处规定了相对人的行政诉权。如《行政许可法》第7条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可,享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的,有权依法要求赔偿。”第38条第2款规定:“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的,应当说明理由,并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”第53条第4款对行政机关违反招标、拍卖等程序时的诉权也作了规定。这些规定表明,相对人对行政机关作出的所有有关行政许可的行政行为,都有权提起行政诉讼。

由于行政许可法的规定,对涉及公民集会、游行、示威和结社权利的事项,即使不按照《行政诉讼法》第11条第1款之概括列举规定,不涉及对《行政诉讼法》第11条第1款第8项理解之争议,也可以依照《行政诉讼法》第11条第2款间接列举的规定,将其纳入行政诉讼之受理范围。依学界之通说,《行政诉讼法》第11条第2款的规定具有追认性和授权性之双重含义。^[5]而经过考察,我们没有发现,在行政诉讼法颁布实施之前,有“其他法律、法规”对行政机关侵犯相对人人身权、财产权以外权利属于行政诉讼受案范围进行列举的规定。因此,其所谓追认性之含义只具有形式上的意义。但是行政许可法的规定,使得行政诉讼法这一规定授权性的特点有了加以适用的具体立法例,可以视为国家立法机关因应时代发展,拓展行政诉讼受案范围的具体表现。

人民法院司法审查范围,可以从审查对象、所保护的权利范围、原告资格范围等多个不同角度加以表述。争议案件涉及的公民权利范围,是关涉行政诉讼受案范围大小的重要因素之一。关于涉及公民政治权利的案件,实践中人民法院曾经审理过因基层行政机关干涉村民自治选举而产生的行政案件。这类案件因涉及公民的选举权和被选举权问题而实际上已经将政治权利之争议纳入行政诉讼的受理范围。但尚未见到关于人民法院审理涉及集会、游行、示威和结社自由权利案件的报道。行政许可法的规定,将这类案件纳入行政诉讼的受案范围,既应当引起公安、民政等行政主管机关的重视,也对人民法院审理行政案件提出了更高的要求。

三、排除列举

《行政诉讼法》第12条对于某些不属于人民法院受案范围的行政案件作了明确的排除式规定。对于行政诉讼受案范围以外的案件,行政机关实际上是拥有终局裁决权的,因此行政诉讼法本无必要再作此排除规定。行政诉讼法作此规定,一方面,是为了更进一步明确不属于行政诉讼受案范围的内容;另一方面,也是为了对于极少数依前述概括列举和补充列举规定属于行政诉讼受案范围的案件加以排除。依行政诉讼法规定,人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼。

1.国防、外交等国家行为

国家行为,指政府以国家名义作出的,不涉及特定的个人和组织的有关国与国之间的关系、国家安全,以及国家利益和重大公共利益的行为,如战争、军事演习、与外国建交、断交、签订国际条约等行为。根据《宪法》第89条第16项的规定,国务院有权决定在省、自治区、直辖市的范围内部分地区实行戒严,这种行为关系国家重大利益,也属国家行为。国家行为主要包括两类:一类是有关国防的国家行为,另一类是有关外交的国家行为。我国最高国家行政机关国务院及其所属部门如国防部、外交部等在某些情况下有权代表国家以国家的名义实施国防、外交行为。国家行为具有保密、迅速等特点,为保障行政机关有效地行使职权,更好地维护国家利益,行政诉讼法将其排除于受案范围。

2.行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令

这是指行政机关作出的抽象行政行为。抽象行政行为是行政机关针对将来要发生的,不以特定的人或者特定的事为对象的,具有普遍约束力的行为。根据我国宪法、有关组织法的规定,审查行政机关抽象行政行为是否合法的权限,属于全国人民代表大会常务委员会、地方各级人民代表大会和作出抽象行政行为的行政机关的上级行政机关。例如,《宪法》第67条第7项规定,全国人民代表大会常务委员会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”。行政诉讼法作了与宪法和有关组织法相一致的规定,明确人民法院不受理对抽象行政行为提起的诉讼。

3.行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定

行政机关对行政机关工作人员进行奖惩、任免,是行政机关为完成一定的行政工作任务、提高行政工作效率,在对其工作人员进行内部管理时所采取的行政措施和手段,属于行政机关的内部行政行为。行政机关的内部行政行为,是指行政机关作用于内部、作用于下级行政机关之间以及与其有隶属关系的行政工作人员的行政行为。依我国行政诉讼法的规定,行政机关工作人员不服有关行政机关奖惩、任免等决定,是按行政程序,通过向上级行政机关或者监察部门、人事部门提出申诉解决的。行政诉讼法将行政机关的内部行政行为与作用于公民、法人或者其他组织的外部行政行为加以区别,明确将其排除于受案范围。

4.法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为

行政诉讼法的受案范围采取立法加以明确规定的方式,则行政诉讼法受案范围以外的行政行为,公民、法人或者其他组织不能向人民法院起诉,行政机关实际上拥有最终裁决的权力,无须行政诉讼法再加以规定。法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为是指本属于行政诉讼受案范围而由单行法律作排除列举,明确由行政机关作最终裁决的行为。行政诉讼法的这一规定是对这些单行法律规定的确认。

行政终局裁决权只能由法律加以规定,行政机关自己不能设定行政终局裁决权。由于行政终局裁决权的特别规定涉及对公民、法人或者其他组织行政起诉权的限制或者剥夺,而此项行政诉权是由全国人民代表大会制定的基本法律——《行政诉讼法》所明确授予的,因此,对行政诉讼受案范围内的具体行政行为,只有法律才能规定行政机关有终局裁决权。这里的法律仅指全国人民代表大会及其常务委员会按立法程序制定、通过和颁布的规范性文件。行政法规、规章等不能作出终局裁决权的规定,行政机关不得自行规定终局裁决权以剥夺相对人的起诉权。因此,法规或者规章规定行政机关对某些事项可以作“最终裁决”,公民、法人或者其他组织不服行政机关依据这些法规或者规章作出的“最终裁决”,依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应予受理。

法律规定由行政机关最终裁决某些具体行政行为,或者是由于这些具体行政行为的专业性特点,或者是由于即时性要求,或者是由于作出这些具体行政行为主体的特殊性,而在立法上明确排除人民法院对这些具体行政行为的司法审查权。目前,我国法律关于行政机关最终裁决权有以下规定:

(1)《外国人入境出境管理法》第29条第2款规定:“受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人,对处罚不服的,在接到通知之日起15日内,可以向上一级公安机关提出申诉,由上一级公安机关作出最后的裁决,也可以直接向当地人民法院提起诉讼。”《中国公民出境入境管理法》也有类似规定。

(2)《行政复议法》第14条规定:“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决,国务院依照本法的规定作出最终裁决。”

(3)《行政复议法》第30条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”依此规定,在涉及自然资源的所有权或者使用权纠纷时,如果该自然资源的所有权或者使用权在纠纷发生之前就已经有行政机关具体行政行为的确认,则当事人可以申请行政复议,对行政复议不服时可以提起行政诉讼。如果基于国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定而产生的纠纷,则省、自治区、直辖市人民政府确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决,当事人不服时不能提起行政诉讼。

四、司法解释关于受案范围的规定

行政诉讼法是保障民主、健全法制的产物,而民主制度的建立和发展是一个渐进的过程,要随着社会政治、经济、文化的发展而逐步完善。行政诉讼法颁布和实施以来,我国社会发生了很大的变化,扩大行政诉讼受案范围已经成为社会发展的需要。2000年实施的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)对这种需要进行了回应,在多处涉及受案范围。

1.通过排除事项明确受案范围

最高人民法院《若干解释》第1条规定:“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。”除行政诉讼法明确规定不属于受案范围的四项内容以外,该条还明确了不属于人民法院行政诉讼受案范围的另外五种行为:

(1)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;

(2)调解行为以及法律规定的仲裁行为;

(3)不具有强制力的行政指导行为;

(4)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;

(5)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

最高人民法院《若干解释》关于受案范围的规定,虽然条文数不多,但是在应对扩大受案范围的呼吁方面却意味深长。其关于受案范围的规定实际上只有一条,另外四条是解释行政诉讼法排除列举的四个规定的。该司法解释没有再对行政诉讼的受案范围进行正面规定,反而是从反面列举不属于行政诉讼受案范围的行为。通过这样的规定,实际上扩大了行政诉讼的受案范围。如“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于受案范围,就可以理解为对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为就属于受案范围,从而将行政诉讼中原告与案件的利害关系要求从“侵犯”权利扩展到了“影响”权利。

2.通过诉讼参加人规定扩大受案范围

在诉讼参加人部分,该司法解释第13条规定,有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼:

(1)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的;

(2)与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的;

(3)要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的;

(4)与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。

这一规定实际上也涉及受案范围,如将相邻权或者公平竞争权案件纳入受案范围。特别是明确规定“要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的”,可以提起行政诉讼,实际上明确了这类案件属于行政诉讼的受案范围,在扩大受案范围上也是具有重要意义的。

思考题

1.行政诉讼的受案范围中,概括列举有几项?

2.行政诉讼的受案范围中,间接列举有几项?

3.行政诉讼的受案范围中,排除列举有几项?

【注释】

[1]罗豪才、应松年:《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社1990年版,第105页;于绍元、李学宽:《实用行政诉讼法学》,群众出版社1991年版,第120121页。

[2]参见王汉斌在第七届全国人民代表大会第二次会议上所作的《关于<中华人民共和国行政诉讼法(草案)>的说明》。

[3]参见曹志在第八届全国人民代表大会第四次会议上所作的“《关于<中华人民共和国行政处罚法(草案)>的说明》”。

[4]王锋:《“刘燕文诉北大案”的法律思考》,《法制日报》2000年1月16日。

[5]罗豪才:《中国司法审查制度》,北京大学出版社1993年版,第5354页;杨解君:《行政诉讼法学》,法律出版社2000年版,第78-79页。