行政赔偿程序及其程序性原则与问题

行政赔偿程序,即行政赔偿请求人向国家行政赔偿义务机关请求行政赔偿,有关行政赔偿义务机关处理赔偿事务,以及通过人民法院解决行政赔偿纠纷的方式、方法和步骤的总称。在我国,根据《国家赔偿法》的规定,行政赔偿程序包括行政赔偿请求人的申请程序、行政先行处理程序、行政赔偿复议程序、行政赔偿诉讼程序以及行政追偿程序。

一、行政赔偿申请程序

行政赔偿程序与普通民事赔偿程序一样,需要赔偿权利人提出赔偿请求来启动程序,如果权利人不愿意提出赔偿的请求,那么可以视为其自己对权利的放弃;相对人提出赔偿请求意味着行政赔偿程序的开始。

1.提出赔偿请求的方式

《国家赔偿法》第9条规定:“赔偿请求人要求赔偿,应当先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”据此,我国国家赔偿制度中的请求程序可划分为单独式和附带式两种方式。①单独式,即赔偿权利人单独就赔偿问题向行政赔偿义务机关提出赔偿请求。它不涉及行政复议或者行政诉讼,行政赔偿义务机关在接受请求后,即对自身具体行政行为涉及的赔偿问题进行处理。②附带式,即在行政复议或者行政诉讼时一并提出赔偿请求,复议机关或人民法院在审查原行政行为的合法性的基础上一并解决赔偿问题。

2.提出赔偿请求的条件

根据《国家赔偿法》的规定,提出赔偿请求的条件有四:①请求人的赔偿请求必须是向赔偿义务机关、复议机关或者人民法院提出。②请求人必须具有行政赔偿请求权。③必须在法定期限内提出请求;如果超过法定期限,则请求人丧失胜诉权。根据我国《国家赔偿法》第39条的规定,“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为2年,自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算,但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的,适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后6个月内,因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的,时效中止。从中止时效的原因消除之日起,赔偿请求时效期间继续计算”。④赔偿请求必须在法律规定的行政赔偿范围内;赔偿请求人根据受到的不同损害,有权同时提出数项赔偿要求。

二、行政先行处理程序

所谓行政先行处理程序,即由行政机关对行政机关及其工作人员或受行政机关委托的组织和个人在行使职权时,侵害公民、法人和其他组织的人身权或财产权并造成损失的案件,实行审查处置的方式和步骤。在我国,行政先行处理前置系行政赔偿的一项程序性原则。^[10]从世界范围来看,绝大多数国家的行政赔偿立法均以行政先行处理为前置条件;就其内容而言,先行处理程序包括赔偿请求的提出、赔偿请求的受理和作出赔偿决定三个环节。

1.赔偿请求的提出

受害人要求赔偿,应当向赔偿义务机关递交申请书,申请书应当载明《国家赔偿法》第12条所要求的事项。赔偿请求人当面递交申请书的,赔偿义务机关应当当场出具加盖本行政机关专用印章并注明收讫日期的书面凭证。申请材料不齐全的,赔偿义务机关应当当场或者在5日内一次性告知赔偿请求人需要补正的全部内容。

2.赔偿请求的受理

赔偿义务机关在收到赔偿申请书后,应进行审查以决定是否受理。不过此种审查应该是程序性的审查,内容包括申请书的形式是否完备、是否属于行政赔偿的范围、申请是否在法定期限内提出以及申请人是否具备申请资格等,并依据情况进行受理、要求补充、补正或不予受理并说明理由。

3.赔偿决定的作出

行政赔偿义务机关应当自收到申请之日起2个月内依据不同的情况作出行政赔偿的处理决定。其要义有三:①如果赔偿义务机关决定赔偿的,应当制作赔偿决定书,并自作出决定之日起10日内送达赔偿请求人。②赔偿义务机关决定不予赔偿的,应当自作出决定之日起10日内书面通知赔偿请求人,并说明不予赔偿的理由。③对于赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定的,赔偿请求人可以自期限届满之日起3个月内,向人民法院提起诉讼。赔偿义务机关作出赔偿决定时,应当充分听取赔偿请求人的意见,并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照《国家赔偿法》的相关规定进行协商。

三、行政赔偿复议程序

根据《国家赔偿法》第9条以及《行政复议法》第29条的规定,行政复议是解决行政赔偿争议的基本方式;相对人在申请行政复议时,可以一并提出行政赔偿的请求。但行政复议赔偿决定不具有终局性,相对人不服复议赔偿的,仍可寻找行政以外的司法手段进行权利救济。就其内容而言,行政赔偿复议程序涉及三个问题。

1.依申请作出赔偿决定

行政复议机关在受理申请人在申请行政复议时一并提出的行政赔偿请求后,对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的,在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时,应当同时决定被申请人依法给予赔偿。

2.依职权作出赔偿决定

申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的,行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款,撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时,应当同时责令被申请人返还财产,解除对财产的查封、扣押、冻结措施,或者赔偿相应的价款。

3.时效规定

根据《国家赔偿法》的规定,赔偿义务机关在法定期限内未作出是否赔偿的决定,赔偿请求人可以自期限届满之日起30日内向赔偿义务机关的上一级机关申请复议;赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的,或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的,赔偿请求人也可自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起30日内,向赔偿义务机关的上一级机关申请复议。复议机关应当在收到复议申请书之日起两个月内作出复议决定。^[11]赔偿请求人不服复议决定的,可以在收到复议决定之日起30日内向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定;复议机关逾期不作决定的,赔偿请求人可以自期限届满之日起30日内向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。^[12]

四、行政赔偿诉讼程序

在我国,行政诉讼是行政赔偿的“最后防线”。它具有民事诉讼的某些特质,但又有别于一般的民事诉讼;它适用行政诉讼程序,但又不同于一般行政诉讼。

1.行政赔偿案件的起诉条件

行政赔偿案件有其特定的起诉条件。具体有三:

(1)单独提起行政赔偿诉讼要以行政机关先行处理赔偿争议为前提条件,而一般的行政诉讼并没有类似条件。

(2)行政赔偿诉讼通常以行政行为的违法性确认为前提条件。在这个意义上,行政诉讼的判决通常构成行政赔偿诉讼的前提条件。

(3)行政赔偿诉讼的起诉时效不完全同于一般行政诉讼。其中:①行政赔偿诉讼中,赔偿请求人请求国家赔偿的时效为2年,自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算;请求在2个月未予准许,则可在相继的3个月内提起赔偿诉讼。②一般行政诉讼中,公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出,法律另有规定的除外。

2.行政赔偿诉讼的审理

行政赔偿诉讼的审理也不完全同于一般的行政诉讼。具体有三:

(1)就其审查范围,人民法院对于单独提起的行政赔偿案件,通常只根据法律的规定确定赔偿方式和赔偿数额,而不再审查具体行政行为的合法性。(www.xing528.com)

(2)就其审理原则,行政赔偿诉讼可以在合法、自愿、协商的基础上就赔偿方式和数额等争议进行调解,而依据《行政诉讼法》第50条之规定,人民法院审理一般行政案件,不适用调解。

(3)就其判决形式,行政赔偿诉讼中人民法院可以直接判决维持或者变更赔偿义务机关的赔偿决定,也可以在撤销赔偿义务机关的赔偿决定之后进行调解或再行作出判决。

3.行政赔偿诉讼的证据制度

在证据制度上,一般的行政诉讼要求被告负举证责任,但在行政国家赔偿诉讼中,一般不完全采用“被告举证”,而是适用“初步证明责任”原则。具体而言,根据我国《国家赔偿法》第15条的规定:①人民法院审理行政赔偿案件,赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张,应当提供证据;②赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间,被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的,赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系,赔偿义务机关应当提供证据。

五、行政追偿程序

所谓行政追偿,意指国家向行政侵权受害人支付赔偿费用后,依法责令有故意或重大过失的公务员、受委托组织和人员承担部分或全部赔偿费用的法律制度。追偿制度与国家赔偿制度是直接相关的。传统上,追偿有两种形式:①公务员先向受害人赔偿,然后要求国家予以补偿;②国家先向受害人赔偿,而后再责令公务员支付赔偿费。我国采用的是第二种追偿形式。根据《国家赔偿法》第16条第1款的规定,“赔偿义务机关赔偿损失后,应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用”。其要义有两点。

1.追偿的条件

根据《国家赔偿法》第16条第1款的规定,追偿的条件包括:

(1)赔偿义务机关已经向受损失的公民、法人和其他社会组织履行了赔偿责任。只有在赔偿义务机关代表国家实际上已经履行了赔偿义务,使受害人的赔偿请求权归于消灭或部分消灭的前提下,才可以向公务员追偿。

(2)直接行使职权的公务人员对致害行为有主观上的故意或重大过失。其中:①“故意”是指公务员执行职务、行使权力时,明知自己的行为会造成行政相对人的合法权益的损害,却仍然希望或放任这种结果发生的主观态度;②“重大过失”,是相对于一般过失的一个概念,指显然欠缺注意的状态,具体而言是指公务员执行职务、行使权力时未能达到普通公民应当注意并能够注意的标准,而造成相对人合法权益损害的主观心理状态。

2.追偿的金额

鉴于实践中公务员的过错程度、致害行政行为的性质、行政机关的先前支付程度等存在较大差别,《国家赔偿法》未对追偿金额作明确的规定,但是依据基本法理和已有经验,可以得出以下几个规则:①追偿金额的范围,以赔偿义务机关支付的损害赔偿金额为限;②赔偿义务机关因为自己的过错支付了过多的赔偿金时,对超额部分无权追偿;③追偿金额应与公务员的过错程度相适应——在其他条件相同的情况下,公务员故意的心理状态应承担比重大过失的心理状态更多的责任;④追偿金额应与公务人员的承受能力大体相适应;⑤行政追偿责任不可代替处分责任、刑事责任——根据《国家赔偿法》第16条第2款的规定,“对有故意或者重大过失的责任人员,有关机关应当依法给予处分;构成犯罪的,应当依法追究刑事责任”。

案例分析

龙泉乡人民政府委托龙泉乡派出所(系子陵县公安局在龙泉乡设立的派出机构)对缴纳“上缴”任务确有困难的贫困户王某施行行政拘留。拘留期间,王某于夜间翻墙逃离,被值班人员潭某发现,潭某速喊人开车追赶王某,潭某与同事李某、吴某在路上拦截王某,欲将王某抓回,王某反抗,吴某将王某抱住后,潭某气急,狠踢王某要害部位,致其死亡。王某之妻早亡,有一母亲85岁,眼瞎耳聋。王某有一子,患痴呆症。龙泉乡派出所对王某的拘留决定后被子陵县公安局确认违法。

问题:

(1)简述本案的赔偿义务机关。

(2)本案的行政赔偿请求人是谁?

(3)赔偿义务机关可否追偿?如果可以,应当向谁追偿?为什么?

【注释】

[1]行政赔偿的构成要件,是指国家承担行政赔偿责任所需要具备的前提条件,就像民法中的归责原则与侵权构成要件的关系一样,行政赔偿法中也“需要有较之于归责原则更加具体和明确的责任构成要件”。见王利明:《侵权行为法归责原则研究》,中国政法大学出版社1992年版,第353页。

[2]应松年:《国家赔偿法研究》,法律出版社1995年版,第82页。

[3]石佑启等:《国家赔偿法新论》,武汉大学出版社2010年版,第70页。

[4]陈露:《新旧国家赔偿法归责原则之比较》,《经济研究导刊》2010年第20期;石佑启、刘嗣元、朱最新、杨桦:《国家赔偿法新论》,武汉大学出版社2010年版,第6068页。

[5]滕宇:《浅论完善我国国家赔偿责任的归责原则》,《辽宁行政学院学报》2005年第4期。

[6]2009年,云南某县看守所发生的“躲猫猫”事件即属此例;应当说,正是此类监管工作中所暴露出来的问题推动了国家赔偿法在这方面的修改和完善。

[7]国家承担精神赔偿的侵犯人身权之行为仅限于《国家赔偿法》第3条以及第17条所规定的情形。该条虽将精神赔偿限定于法定的几种情形且须“后果严重”,但由于在我国国家责任中首次肯定了精神赔偿,仍不失为2010年国家赔偿法修改的一大亮点。

[8]江必新等:《中华人民共和国国家赔偿法条文释义》,中国法制出版社2010年版,第23页。

[9]马怀德:《国家赔偿法的理论与实务》,中国法制出版社1994年版,第119页。

[10]《行政诉讼法》第67条第2款规定:“公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求,应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服,可以向人民法院提起诉讼。”《国家赔偿法》第14条第1款规定:“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定,赔偿请求人可以自期限届满之日起3个月内,向人民法院提起诉讼。”这些是我国行政先行处理程序的法律依据。

[11]关于行政复议机关的时效规定,《国家赔偿法》和《行政复议法》并不一致:前者第25条规定“复议机关应自收到申请之日起两个月内作出复议决定”,后者第31条规定“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定”。根据特别法优于一般法的效力原则,行政赔偿复议时效应采前者之规定。

[12]与此相适应,2011年3月实施的最高人民法院《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》详细规定了人民法院赔偿委员会审理赔偿案件在立案、审理、执行等方面所应遵循的程序。