行政复议程序的优化方案

根据我国《行政复议法》之规定,行政复议程序主要包括申请、受理、审理、决定等内容。

一、行政复议的申请

行政复议的申请,是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向有管辖权的行政复议机关提出对该具体行政行为进行审查和处理,以保护自己合法权益的意思表示。由于行政复议是依申请的行政行为,因此,行政相对人向复议机关提出复议申请,是行政复议程序的启动环节。

1.行政复议的申请条件

行政复议以行政相对人主动提起而启动,申请复议是法律赋予行政相对人的一项非常重要的权利。当然,复议申请权的行使不是不受限制的,根据《行政复议法》和《实施条例》的规定,申请行政复议应当符合以下条件:①申请人适格。申请人必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。②有明确的被申请人。申请人向行政复议机关申请复议,应根据《行政复议法》的规定,明确指出被申请人。没有明确的被申请人,复议机关无法进行审理,申请人的请求也无法实现。③有具体的复议请求和事实根据。相对人在提起申请时应当明确申请事项,并阐明行政行为的相关事实。当然这只是形式要求,并不苛责相对人所提出的请求和依据在申请之初即须完全合理、合法。④属于行政复议的受理范围。申请人提出的审查请求必须属于行政复议法规定的受理范围之内,超越了复议范围的案件不能通过行政复议获得救济。同时,对复议范围内的案件,申请人也应向有管辖权的复议机关提出;如果受理了不属于自己管辖的案件,接受机关应及时转交有权机关。

2.行政复议的申请形式

申请人可以通过书面和口头两种形式提请行政复议。

(1)书面申请复议的,可采取当面递交、邮寄或者传真等方式,有条件的复议机构可接受以电子邮件方式提出的复议申请。复议申请书应包括以下内容:①申请人的基本情况,包括公民的姓名、性别、年龄、身份证号码、工作单位、住所、邮政编码,法人或其他组织的名称、住所、邮政编码和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务;②被申请人的名称;③复议请求、申请复议的主要事实和理由,申请人的签名或盖章;③申请复议的日期。

(2)口头申请复议的,复议机关应当场记录申请人的基本情况、复议请求、申请复议的主要事实、理由和时间,当场制作行政复议申请笔录交申请人核对或者向申请人宣读,并由申请人签字确认。

3.行政复议的申请期限

行政复议申请的期限主要涉及期限种类与计算两部分内容。其中:①期限的种类,可分为一般期限和特别期限。原则上公民、法人或其他组织须在获知认为侵犯其合法权益的具体行政行为之日起60日内提出复议申请,法律规定的超过60日的复议申请期限的除外。

二、行政复议的受理

作为行政复议之程序,行政复议之受理意指复议机关依法接受行政相对人的复议申请,并对复议申请之内容、期限等进行审查的方式、步骤和时序。^[16]

1.复议申请审查的内容

根据《实施条例》第28条的规定,复议机关一般应当对下列内容进行审查:①申请人是否具有法定资格,即申请人是否与具体行政行为有利害关系。②是否有明确的申请人和符合规定的被申请人。③是否有具体的行政复议请求和理由。④是否在法定期限内提出。⑤是否属于行政复议法规定的行政复议范围。⑥是否属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围。⑦是否符合其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请且人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼的条件。

2.复议申请审查的期限

根据《行政复议法》第1718条及《实施条例》第29-30条之规定,审查复议申请的期限涉及五个方面的内容:①一般情形下审查期限为复议机关接到复议申请后5日。②补正申请的情形,申请材料不齐全或表述不清楚的,复议机构可自收到申请之日起5日内书面通知申请人补正,补正通知应载明需要补正的事项和合理的补正期限;无正当理由逾期不补正的,视为申请人放弃复议申请;补正所用时间不计入复议审理期限。③转送管辖的情形,应在接到复议申请之日起7日内转送有关复议机关并告知申请人。④就同一事项同时向两个以上有权受理的行政机关申请复议的情形,由最先收到复议申请的行政机关受理。⑤同时收到的,由收到申请的行政机关在10日内协商确定;协商不成的,由其共同上一级行政机关在10日内指定受理机关;协商确定或指定所用时间不计入复议审理期限。

3.复议申请审查的结果

根据《行政复议法》第17条和《实施条例》第27条之规定,行政机关在审查之后应作出受理和不予受理的决定。为更好地保障申请人的权益,《行政复议法》第19-20条和《实施条例》第31条针对复议机关决定不予受理这一情形还作出了两点规定:①若法律、法规规定应先申请复议、对复议决定不服再提起行政诉讼的,复议机关决定不予受理或受理后超过复议期限不作答复的,公民、法人或其他组织可自收到不予受理决定书或复议期满之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。②上级行政机关认为复议机关不予受理的理由不成立的,可先行督促其受理;经督促仍不受理的,应责令其限期受理,必要时可直接受理。

三、行政复议的审理

行政复议的审理,是指行政复议机关对申请复议的案件进行实质性审查的活动。这一阶段的主要任务是通过证据材料,全面审查具体行政行为的合法性和适当性,它是复议程序的核心和关键,是复议机关正确行使复议权的关键阶段。^[17]

1.行政复议审理的方式

行政复议原则上采取书面审查的方式。这种设置的目的是为了保障行政效率,也是行政复议区别于行政诉讼的一个重要方面。但为了保证行政复议的公正,申请人提出要求或行政复议机构认为有必要时,可向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。

2.行政复议审理的依据

行政复议机关审理复议案件,以法律、行政法规、地方性法规、规章以及上级行政机关依法制定和发布的具有约束力的决定、命令为依据。行政复议机关在申请人申请或者在对被申请的具体行政行为进行审查时发现其依据不合法,本机关有权处理的,应当在30日内依法处理;如果本机关无权处理,应当在7日内依法律程序移送有权处理的国家机关依法处理。处理期间,中止对具体行政行为的审查。

3.行政复议审理的程序

根据《行政复议法》之规定,行政复议审理的程序涉及如下内容:

(1)复议审理前的准备程序。复议开始前,复议机关应做好相应的准备工作,如向被申请人发送复议申请书副本并限期答辩,确定复议人员,通过审查决定被申请的具体行政行为是否停止执行,有无必要更换或追加复议参加人,查阅相关材料等。

(2)复议审理中的证据制度。根据《行政复议法》第23条及第24条的规定,被申请人应提交作出具体行政行为时的证据、依据和其他有关材料。在复议过程中,被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或个人收集证据;申请人应根据《实施条例》第21条的规定提供相应的证明材料。

(3)复议审理之和解与调解。《实施条例》规定了复议审理过程中的和解与调解的程序及其效力。具体包括:①根据第40条的规定,申请人与被申请人在复议决定作出前自愿达成和解的,在向复议机关提交内容合法的书面和解协议时,复议机关应当同意并终结复议程序。②根据第50条的规定,特定情况下,复议机关可以自行选择是否进行调解,在自愿、合法的原则下当事人经调解达成协议的,复议机关应制作复议调解书,调解书经双方当事人签字即具有法律效力。调解未达成协议或调解书生效前一方反悔的,复议机关应及时作出复议决定。

(4)审理过程中的当事人行为变更。一旦进入行政复议,审理程序就不因当事人意志而随意变更。但复议毕竟是行政相对人的一项权利,因此申请人在行政复议决定作出前,经行政复议机构同意的,申请人可以自愿撤回行政复议申请,行政复议程序因此终止。申请人撤回行政复议申请后,不得再以同一事实和理由提出行政复议申请。但是,申请人能证明撤回行政复议申请违背其真实意思表示的除外。申请人撤回复议申请后,还可以在法定起诉期间内对原具体行政行为提起行政诉讼。此外,根据《实施条例》第39条的规定,复议期间被申请人改变原具体行政行为的,不影响行政复议案件的审理。但申请人依法撤回行政复议申请的除外。

(5)复议中止和终止。《实施条例》第41条及第42条详细列举了复议中止和复议终止的情形。另外,《行政复议法》第26条及第27条规定了对抽象行政行为进行审查的期间中止对具体行政行为的审查,第38条规定了撤回复议申请致复议终止的情形。

4.行政复议审理的内容与期限

《行政复议法》规定了行政复议审理的内容与期限。具体包括:①审理内容。复议审理范围不受复议申请书事项的限制,这可从《行政复议法》第27条及第29条第2款看出,在涉及对抽象行政行为的审查及赔偿决定问题时将予以详述。复议机关对具体行政行为的合法性和适当性予以全面审查,并对作为被审查的具体行政行为之依据的前述复议受理范围内的特定抽象行政行为的合法性进行审查。^[18]②审理期限。根据《行政复议法》第31条的规定,复议机关应自受理申请之日起60日内作出复议决定;但法律规定的复议期限少于60日的除外。情况复杂的经行政复议机关负责人批准,可适当延长,但延长期限最多不超过30 日;另外,《行政复议法》第26条及第27条还规定了对抽象行政行为的审查期限。^[19]

四、行政复议的决定(www.xing528.com)

行政复议的决定,是指行政复议机关在查清案件事实的基础上,根据事实和法律,对所争议的具体行政行为作出的具有法律效力的判断和处理。它是行政复议机关行使复议职权,对原具体行政行为的合法性与适当性进行审查的最终结果。^[20]

1.复议决定的种类

根据《行政复议法》之规定,复议决定包括如下种类:①驳回申请决定。行政机关经过审理,有法律规定情形的,行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。②维持决定。行政复议机关对具体行政行为全面审查后,认为原具体行政行为事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当的,应作出维持其效力的决定。这里从事实、证据、依据、程序、内容五个方面对维持决定适用的情形进行了规定,其实也是对行政行为的要求。③限期履行决定。被申请人不履行法定职责的,行政复议机关应当决定其在一定期限内履行。此种决定主要适用于行政主体应作为而不作为的案件。④撤销与变更决定。具体行政行为主要事实不清、证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或滥用职权、具体行政行为明显不当的,复议机关应当作出撤销或变更原行政行为的决定。虽然两者适用条件相同,但效力并不一样,撤销会完全消灭原行政行为的效力,而变更则只意味着部分否定原行为效力。⑤确认决定。具体行政行为符合上述应该撤销的法定条件,但不适合采用撤销决定的,可适用确认违法决定。确认违法决定主要适用于以下情形:被申请人不履行法定职责,但责令其履行法定职责已无实际意义;具体行政行为尽管违法,但不具有可撤销的内容;被申请复议的具体行政行为依法不成立或者无效的;被申请复议的具体行政行为违法,但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者社会公共利益造成重大损失的,行政复议机关应当作出确认该具体行政行为违法的决定,并责令被申请人采取相应的补救措施,造成损害的,依法决定其承担赔偿责任。⑥附带赔偿决定。行政复议机关在审查行政行为的同时,对符合国家赔偿法的有关规定应当给予申请人赔偿的,在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法的同时,应当根据申请人的请求,依法决定给予赔偿。即使申请人在申请复议时未提出行政赔偿请求的,行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款,撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时,应同时责令被申请人返还财产,解除对财产的查封、扣押、冻结措施,或者赔偿相应的价款。

2.复议决定的生效

复议机关作出复议决定后,应制作复议决定书并加盖印章;复议决定书一经送达即发生法律效力。行政复议机关送达复议决定书,须有送达回证,由受送达人在送达回证上记明收到日期,签名或者盖章。^[21]

3.复议决定的执行

复议决定的执行分为被申请人对复议决定的执行和申请人对复议决定的执行。对于发生法律效力的行政复议决定,当事人双方都必须履行。^[22]《行政复议法》同时规定了申请人和被申请人不履行复议决定的法律后果。

思考题

1.简述行政复议的概念与特征。

2.简述行政复议的原则。

3.简述行政复议的程序。

【注释】

[1]胡建淼:《行政法与行政诉讼法》,清华大学出版社2008年版,第231页。

[2]姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2005年版,第415417页。

[3]毕可志:《论行政救济》,北京大学出版社2005年版,第191页。

[4]叶必丰:《行政法学》,武汉大学出版社2006年版,第308页。

[5]胡建淼:《行政法学》,复旦大学出版社2003年版,第359360页。

[6]姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2005年版,第438页。

[7]石佑启、王成明:《论我国行政复议管辖体制的缺陷及其重构》,《环球法律评论》2004年第1期。

[8]石佑启、王成明:《论我国行政复议管辖体制的缺陷及其重构》,《环球法律评论》2004年第1期。

[9]顾建亚:《我国行政复议机构的困境和出路》,《东北大学学报(社会科学版)》2005年第2期。

[10]韦宝平、范晶波:《行政复议管辖若干问题刍议》,《南京师范大学学报(社会科学版)》2003年第6期。

[11]叶必丰:《行政法学》,武汉大学出版社2006年版,第313页。

[12]周佑勇:《完善对行政规范的复议审查制度》,《法学研究》2004年第2期。

[13]姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2005年版,第434页。

[14]胡建淼:《行政法与行政诉讼法》,清华大学出版社2008年版,第384页。

[15]我国地方人民政府的派出机关目前主要有两类:省、自治区人民政府派出的行政公署,市辖区、不设区的市人民政府派出的街道办事处。曾经作为县、自治县人民政府派出的区公所,随着乡镇合并而逐渐消亡。2008年6月30日,新疆莎车县撤销所辖的7个区公所,至此区公所在大陆已经不复存在。

[16]方世荣、石佑启:《行政法与经济法》,北京大学出版社2005年版,第256页。

[17]许安标:《行政复议程序应当多样化》,《法学研究》2004年第2期。

[18]许安标:《行政复议程序应当多样化》,《法学研究》2004年第2期。

[19]方世荣、石佑启:《行政法与经济法》,北京大学出版社2005年版,第257页。

[20]曹鎏:《我国行政复议决定的法律效力研究》,《国家行政学院学报》2008年第6期。

[21]方世荣、石佑启:《行政法与经济法》,北京大学出版社2005年版,第258-259页。

[22]曹鎏:《我国行政复议决定的法律效力研究》,《国家行政学院学报》2008年第6期。