行政复议的管辖范围及优化措施

行政复议之管辖包含两层意思:①行政复议向谁提出,或者由谁受理。即对于可申请复议的事项,相对人应向哪一机关提出复议申请。②行政复议受理主体之权限范围,即通常所说的行政复议之受理范围。^[8]

一、行政复议受理主体

行政复议受理主体主要包括行政复议机关和行政复议机构两种。

1.行政复议机关

行政复议机关是指依照法律规定,受理行政复议申请,依法对具体行政行为的合法性与适当性进行审查并作出决定的行政机关。其要义有三:①行政复议机关是国家行政机关,其他国家机关,如国家权力机关、司法机关均不享有行政复议权,不能作为行政复议机关。②行政复议机关是能以自己的名义行使行政复议权并承担相应法律后果的组织。③行政复议机关是享有行政复议权并履行行政复议职责的行政机关,也就是说,并不是所有的行政机关都享有行政复议权,只有法律、法规规定的享有行政复议职权并履行行政复议职责的行政机关才可以作为行政复议机关。根据《行政复议法》之规定,只有县级以上人民政府、县级以上人民政府工作部门以及省级人民政府依法设立的派出机关才享有行政复议职权,才可以成为行政复议机关。

2.行政复议机构

行政复议机构指行政复议机关内部设立的专门负责具体办理行政复议工作的机构(《实施条例》第2条)。行政复议机构不具有独立的法人地位,而是行政复议机关的一个内部工作机构。^[9]根据《行政复议法》第3条和《实施条例》第3条之规定,行政复议机构的主要职责包括:①受理行政复议申请;②向有关组织和人员调查取证,查阅文件和资料;③审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当,拟订行政复议决定;④处理或者转送有关抽象行政行为的审查申请;⑤对行政机关违反《行政复议法》规定的行为依照相应的权限和程序提出处理建议;⑥依照《行政复议法》第18条的规定转送有关行政复议申请;⑦办理《行政复议法》第29条规定的行政赔偿等事项;⑧按照职责权限督促行政复议申请的受理和行政复议决定的履行;⑨办理行政复议、行政应诉案件统计和重大行政复议决定的履行;⑩办理或组织办理未经行政复议直接提起行政诉讼的行政应诉事项;ËJT法律、法规规定的其他行为。

二、行政复议的受案范围

行政复议的范围决定公民在合法权益受侵害时对行政主体的哪些致害行为可通过行政复议的途径寻求救济。因此,确定合适的受理范围,对行政复议作为行政后果救济制度之功能发挥着重要作用。

1.行政复议范围的立法例

行政复议范围,是指行政相对人认为行政机关作出的行政行为侵犯其合法权益,依法可以向行政复议机关请求重新审查的行政行为的范围。确立行政复议范围,是有效地开展行政复议活动的前提,是申诉人提请复议、复议机关受理复议申请的基本前提。目前,规定行政复议范围之立法例主要有概括式、列举式和混合式三种。^[10]

(1)概括式,即法律规定一定的原则和标准,凡符合此原则和标准的行政行为,无论法律是否明确规定其属于受理范围,申请人均可对此提出复议申请。概括式的优点是简单而全面,具有包容性和灵活性,能消除列举式所可能导致的法律规定间的不协调,避免对相对人权益保护的盲区。

(2)列举式,即法律直接规定属于受理范围的复议事项,凡属于肯定列举事项的都在受理范围内,凡属于否定列举事项的都被排除在受理范围之外。列举式的优点是具体细致、清晰明了,缺点是列举难以穷尽,分类标准也不易掌握。

(3)混合式,即综合使用概括式和列举式,既能以概括方式表明受理范围的确定原则和标准,又能通过肯定列举将典型或特殊的事项明确纳入受理范围,同时通过否定列举将不宜纳入受理范围的事项明确排除。我国《行政复议法》即采用这种方式:总则中的第2条可视为概括性地规定受理范围,与复议范围一章共同确定受理范围。第6条前10项列举了可申请复议的具体行政行为的几种情形,第11项则运用概括方式对目前难以列举全面、今后可能逐步纳入复议范围的情形进行兜底性补充;第7条采用肯定列举方式规定将部分抽象行政行为纳入受案范围;第8条以否定列举方式规定了复议范围的排除事项。

2.可复议的范围

总的来说,根据行政复议的立法精神,只要属于关涉相对人权益的具体行政行为、相关法律法规没有作排除规定的,原则上都可以申请行政复议。具体而言,根据《行政复议法》第6条的规定,公民、法人或其他组织对以下具体行政行为不服或认为其侵犯其合法权益的可申请行政复议:

(1)侵益性行政行为。根据我国《行政复议法》第6条之规定,行政处罚、行政强制等侵益性行政行为属于行政复议之受案范围。具体包括:①行政处罚,包括《行政处罚法》规定的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚。此外,由其他法律、法规所规定的诸如通报批评、驱除出境等行政处罚也包括在其范围之内。②行政强制,主要包括行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施的决定。③涉嫌干涉经营自主权的行为,包括强制企业合并或分立、强制签订或解除合同、强制定价等行为。④变更或废止农业承包合同行为,即行政主体变更或废止农业承包合同,侵犯承包人合法权益的行为,属于行政复议受案范围。⑤违法要求履行义务之行为,即在无相关法律依据情况下要求履行义务,或者超出法律规定的种类和幅度等要求履行义务、违反法定程序要求履行义务等行为,主要表现形式有行政机关违法集资、征收财物,摊派费用或者违法要求履行其他义务等。

(2)惠益性行政行为。根据我国《行政复议法》第6条之规定,行政许可、行政给付等惠益性行政行为属于行政复议之受案范围。具体包括:①行政许可,主要是指行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定。这里与第1项中暂扣和吊销许可证或执照有所区别。②行政给付,即申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费,行政机关没有依法发放的,相对人可提请行政复议。③行政确认,即对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的,可以提起行政复议。(www.xing528.com)

(3)行政不作为。根据我国《行政复议法》第6条之规定,某些行政不作为也属于行政复议之受案范围。具体包括:①不依法颁发许可证行为。认为符合法定条件,申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书,或者申请行政机关审批、登记有关事项,行政机关没有依法办理的,可提请行政复议。这里“没有依法办理”主要指程序上拒绝许可申请及在法定期限内不予答复。②不履行法定职责行为,这是指相对人依法申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的。其表现形式包括拒绝履行和不予答复。

(4)其他行为。这属于我国《行政复议法》第6条之兜底性条款,凡不属上述列举的具体行政行为,但行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的,也属于可申请行政复议的范围。^[11]

3.附带审查的范围

所谓“附带审查”,是指行政相对人不能直接就此提请复议审查,必须在申请复议某一具体行政行为时要求一并审查该事项。附带审查更多的是一种行政内“纠错”机制,旨在对可能抵触法律、法规、规章的层级较低的规范进行及时的纠正,“扩大了行政相对人可以参与监督的行政领域,强化了行政复议对行政权的监督和救济功能”^[12]。根据《行政复议法》第7条的规定,公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定,县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定,乡、镇人民政府的规定不合法,在对具体行政行为申请复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。对抽象行政行为的可申请复议相对于具体行政行为而言是有限的,对此可从以下三个方面理解:①对抽象行政行为的复议申请只能就其合法性提出,不涉及合理性问题。②可申请复议的抽象行政行为的范围有限。只限于国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定,不包括国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。③对可申请复议抽象行政行为的复议程序和方式有限。只能在对具体行政行为申请复议时,对该具体行政作为所依据的抽象行政行为一并提请审查。

4.排除复议的事项

根据《行政复议法》第7条的排除规定和第8条的规定,以下三种情形不属于复议范围:①行政法规和规章。行政主体的抽象行政行为除了制定相应的行政规定外,还包括制定行政法规和规章。行政相对人对行政法规和规章不服的,只能向有关国家机关提出,由有关国家依照法律、行政法规的有关规定处理。^[13]这会涉及宪法中的合宪性审查问题。②不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的,依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。目前我国《公务员法》《行政监察法》及《人事争议处理暂行规定》等相关法律规范已规定了对行政处分及其他人事处理的申诉救济途径。③不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理的,依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。这类调解处理行为是行政主体针对平等主体间的民事纠纷居间作出的行政行为。

三、行政复议的管辖

行政复议的管辖,是指不同行政复议机关之间受理行政复议案件的权限和分工,即对行政机关复议的主管范围内的具体行政争议由哪一个行政机关来受理。^[14]根据《行政复议法》及《实施条例》的相关规定,阐述如下。

1.国务院部门作为复议机关及国务院的终局裁决权

根据《行政复议法》第14条的规定,对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的,可向人民法院提起行政诉讼;也可向国务院申请最终裁决。根据《实施条例》第23条的规定,申请人对两个以上国务院部门共同作出的具体行政行为不服的,依照《行政复议法》第14条的规定,可以向其中任何一个国务院部门提出行政复议申请,由作出具体行政行为的国务院部门共同作出行政复议决定。

2.针对垂直及半垂直系统机关的行为提起复议的管辖

根据《行政复议法》第12条的规定,对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的,向上一级主管部门申请行政复议。根据《实施条例》第24条的规定,申请人对经国务院批准实行省以下垂直领导的部门作出的具体行政行为不服的,可选择向该部门的本级人民政府或上一级主管部门申请行政复议。省、自治区、直辖市另有规定的,依照省、自治区、直辖市的规定办理。

3.针对地方性行政主体行为提起复议的管辖

地方性主体是对行政复议法规定的各级地方政府、地方政府部门以及地方政府派出机关等行政主体之总称。具体包括:①针对地方政府部门之行为提起复议之管辖。根据《行政复议法》第12条的规定,对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择向该部门的本级人民政府或上一级主管部门申请行政复议。②针对地方政府之行为提起复议之管辖。根据《行政复议法》第13条的规定,对地方各级人民政府的具体行政行为不服的,向上一级地方人民政府申请行政复议。根据《行政复议法》第14条的规定,对省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。③针对地方政府派出机关之行为提起复议之管辖。根据《行政复议法》第15条第1款第1项的规定,对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的,向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。^[15]④针对地方工作部门派出机构之行为提起复议之管辖。根据《行政复议法》第15条第1款第2项的规定,对地方工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定,以自己的名义作出的具体行政行为不服的,向设立该派出机构的部门或该部门的本级地方人民政府申请行政复议。

4.针对其他行政主体行为提起复议的管辖

其他行政主体包括被授权组织、共同行政行为主体、被撤销行政机关等。具体包括:①针对被授权组织之行为提起复议之管辖。根据《行政复议法》第15条第1款第3项的规定,对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的,分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或国务院部门申请行政复议。②针对共同行政行为提起复议之管辖。根据《行政复议法》第15条第1款第4项的规定,对两个或两个以上行政机关以共同名义作出的具体行政行为不服的,向其共同上一级行政机关申请行政复议。③针对被撤销行政机关之行为提起复议之管辖。根据《行政复议法》第15条第1款第5项的规定,对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的,向继续履行其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。

另外,《行政复议法》第15条第2款和第18条还规定了转送管辖制度。有《行政复议法》第15条第1款规定情形之一的,申请人也可向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请,由接受申请的县级地方人民政府对应属于其他行政复议机关受理的行政复议申请,自接到该申请之日起7日内,转送有关复议机关并告知申请人。