行政复议概述及其程序和主体

行政复议运用行政系统内部的层级监督关系纠正违法和不当的行政行为,是我国行政解纷机制的重要组成部分,具有成本低廉、程序便捷等独特优势。我国目前关于行政复议的法律规范主要有《行政复议法》及《行政复议法实施条例》(本章以下简称《实施条例》)。

一、行政复议的概念

在我国,行政复议指公民、法人和其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向法定复议机关提出申请,由行政复议机关据此对被申请的具体行政行为是否合法与合理进行审查并作出决定的一种法律制度。其要义有三:①行政复议是依申请的行政行为。行政复议的发生是基于行政相对人认为具体行政行为侵犯其合法权益而向行政复议机关提出申请。行政相对人不提出复议申请,行政机关不能自行启动行政复议程序。因此,行政复议是一种被动的、依申请而产生的行为。②行政复议的对象是行政争议。行政复议只解决公民、法人和其他组织认为的行政主体具体行政行为侵犯其合法权益而引起的行政争议,不解决民事争议及其他争议。③行政复议的程序是准司法程序。行政复议制度的目的是为了解决行政争议,而复议的公正性需要借助严密的程序。行政复议从提出、受理到审理直至复议决定的作出,都体现了准司法程序的特点,因而与一般的行政行为有明显的区别。^[1]

二、行政复议的原则

行政复议的基本原则是指行政复议机关在履行行政复议职责时应遵循的基本行为准则,它集中体现了《行政复议法》的基本精神和实质。根据《行政复议法》第4条的规定,行政复议机关在履行行政复议职责时,应遵循合法、公正、公开、及时、便民以及全面审查的原则。^[2]

1.合法原则

合法原则要求复议机关依法履行复议职责,具体内容包括行政复议的主体合法、审理复议案件的依据合法以及审理复议案件的程序合法。主体合法要求行政复议申请人和被申请人以及行政复议机关都必须具有法定资格,而依据合法则要求行政复议必须遵循相应的法律、法规和规章的规定。程序合法则要求无论是行政复议申请人的申请行为,还是行政复议机关的审理行为,都必须遵守法定程序,不能简化、放弃、颠倒法定程序,不能违背法定的时效。

2.公正与公开原则

作为行政复议之原则,公正与公开彼此交叉,但又具有独立性。①公正原则有两个方面的要求:从程序上讲,行政复议机关作为裁判者处理行政争议,要求其必须站在公正的立场,平等、无偏私地对待复议双方当事人,不得偏袒任何一方;从实体上讲,复议机关应当对合法性和合理性进行全面审查,尤其是对行政行为是否合理、适当地运用了裁量权进行判断,以作出合法、合理的复议决定。②公开原则反映了行政活动的透明度,是行政活动公开化在行政程序上的体现。它要求除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私不得公开外,行政复议活动应向当事人和社会公众公开,以使其知晓并有效参与。复议过程公开要求行政复议机关最大限度地为申请人、被申请人和第三人提供参与行政复议程序的条件,应当尽可能听取申请人、被申请人和第三人的意见,让他们更多地介入到行政复议程序中;依据和决定公开是确保申请人和第三人有效参与行政复议过程、实现行政公正的重要保障。

3.及时与便民原则

从某种意义上说,便民原则包含了及时原则,但及时原则与便民原则侧重点有所不同。其中:①及时原则要求复议机关应在法定期限内,及时审查复议案件并作出决定,它要求行政复议机关在受理、审查行政复议案件的各个环节中都能在法定期限内履行职责,是对行政复议机关效率的要求。考虑到案件复杂性的不同,《行政复议法》第31条规定,行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定,但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定的,经行政复议机关的负责人批准,可以适当延长,并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过30日。此外,《实施条例》还规定了行政复议过程中的其他时限要求。②便民原则要求复议机关应尽可能为复议双方特别是复议申请人提供便利条件,以保证其选择行政复议目的的实现。《行政复议法》和《实施条例》在许多方面都体现了便民原则,如申请形式多样化,可以书面申请,也可以口头申请,书面申请的,可以采取当面递交、邮寄或者传真等方式提出行政复议申请;行政复议不收取任何费用;行政复议机关应当为申请人、第三人查阅有关资料提供必要条件;对共同行政行为、派出机构实施的行政行为等较为特殊情况的管辖问题,规定了申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请,由接受申请的县级地方人民政府依法转交等。

4.全面审查原则(www.xing528.com)

行政复议的全面审查原则有两个方面的含义:从范围上讲,行政复议机关既对具体行政行为进行审查,也对特定的抽象行政行为进行审查;就其内容而言,行政复议机关既对具体行政行为的合法性进行审查,也对其合理性进行审查。^[3]根据《行政复议法》第7条的规定,公民、法人或其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定以及乡、镇人民政府的规定不合法,在对具体行政行为申请复议时,可一并向复议机关提出对该规定的审查申请。《行政复议法》第28条规定的撤销、变更或确认具体行政行为违法并责令重作的情形中包括主要事实不清、证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或滥用职权及具体行政行为明显不当,既有“违反法定程序”等合法性的审查依据,也有“明显不当”的合理性审查依据。^[4]

三、行政复议参加人

行政复议参加人是指与争议的具体行政行为有利害关系而参加行政复议的当事人及与当事人地位相似的人,包括申请人、被申请人、第三人及行政复议代理人。

1.行政复议申请人

行政复议申请人是指认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益,以自己的名义向复议机关提起复议申请的公民、法人或其他组织。应注意以下两点:①申请人是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。“认为”是一种主观状态,不需要等到确定具体行政行为违法并侵犯其合法权益之后才可提起复议申请。②申请人是以自己的名义申请行政复议的公民、法人或其他组织。“以自己的名义”使申请人与其代理人区别开来。根据《行政复议法》第10条之规定,在特定条件下,申请人的资格将发生转移:有权申请行政复议的公民死亡的,其近亲属可以申请行政复议;有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力的人,其法定代理人可以代为申请行政复议;有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的,承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。

2.行政复议被申请人

行政复议被申请人指公民、法人或其他组织认为其所作出的具体行政行为侵犯其合法权益而申请复议,由行政复议机关通知其参加复议的行政主体。根据《行政复议法》和《实施条例》的规定,行政复议被申请人主要有以下几种类型:①作出具体行政行为的行政机关是被申请人。这是确认行政复议被申请人的一般原则。②法律、法规授权的组织作出的具体行政行为引起的行政复议,该组织是被申请人。③两个以上行政机关共同作出同一具体行政行为的,共同作出具体行政行为的行政机关是共同被申请人。行政机关与法律、法规授权的组织以共同的名义作出具体行政行为的,行政机关和法律、法规授权的组织为共同被申请人。行政机关与其他组织以共同名义作出具体行政行为的,该行政机关为被申请人。④下级行政机关依照法律、法规、规章的规定,经上级行政机关批准作出具体行政行为的,批准机关为被申请人。⑤行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织,未经法律、法规授权,对外以自己名义作出具体行政行为的,该行政机关为被申请人。⑥作出具体行政行为的行政机关被撤销的,继续行使其职权的行政机关是被申请人。⑦行政机关委托的组织作出的具体行政行为引起的行政复议,委托机关是被申请人。行政委托关系类似于代理关系,作为被代理人的委托机关承担法律责任。

3.行政复议第三人

行政复议第三人是指因与被申请复议的具体行政行为有利害关系,通过申请或者复议机关通知,参加到行政复议中的公民、法人或者其他组织。从相关法律规定和复议实践看,行政复议第三人通常包括以下几种情形:^[5]①治安、食品卫生、药品管理等行政处罚案件中的受处罚人或受侵害人。被处罚人不服行政处罚申请复议,受害人可作为第三人参加复议;受害人不服行政主体的处理决定而申请复议,被处罚人可作为第三人参加复议。②行政处罚案件中的共同被处罚人。行政主体就同一违法事实处罚了两个以上共同违法人,若其中一部分被处罚人申请复议,其他被处罚人可作为第三人参加复议。③行政确权案件中的民事纠纷当事人。行政主体对土地等自然资源的所有权或使用权归属纠纷作出居间裁决,被裁决民事纠纷的一方当事人申请复议的,另一方当事人可作为第三人参加复议。④被越权的行政主体。行政主体因越权处罚被申请行政复议时,被越权的行政主体可作为第三人参加复议。⑤应当追加被申请人而申请人不同意追加的,应通知其作为第三人参加复议。^[6]

4.行政复议代理人

行政复议代理人是指在行政复议中,根据法律规定或复议机关指定,或受申请人和第三人的委托,以申请人、第三人的名义,在代理权限范围内从事复议活动的人。根据代理权限的来源,一般可将其分为法定代理人、委托代理人和指定代理人。《行政复议法》及《实施条例》相关条文规定了申请人的法定代理和申请人与第三人的委托代理制度:①法定代理人。根据《行政复议法》第10条第2款的规定,有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的,其法定代理人可以代为申请行政复议。②委托代理人。根据《行政复议法》第10条第5款的规定,申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。根据《实施条例》第10条的规定,申请人、第三人可委托1至2名代理人参加行政复议。申请人、第三人委托代理人的,应向行政复议机构提交授权委托书。授权委托书应载明委托事项、权限和期限。公民在特殊情况下无法书面委托的,可以口头委托。口头委托的,应书面报告行政复议机构。^[7]③指定代理人。法律并没有对此作出明确规定,但根据代理的一般原理,如果实践中存在法定代理人推诿代理责任或者没有代理权限的,行政复议机关可以指定代理人。