行政程序制度的重要性及其在行政领域推行科学管理中的保障作用

一、行政程序制度的概念

行政程序制度,是指在行政程序中具有相对独立性,对整个行政程序具有重要影响的规则体系。行政程序制度具有较强的规范性、确定性和可操作性。行政程序制度的规范性,是指违反程序制度的内容将会直接导致不利的法律后果,因而区别于行政程序基本原则。这是因为行政程序基本原则本身并非法律规范,而行政程序制度却是由法律规范构成的。行政程序制度的确定性,是指构成程序制度的法律条款具有完善的行为模式和法律后果,而行政主体则具有明确的权利和义务。所以,行政程序制度不具有其基本原则所特有的不确定性。

二、行政程序制度的重要性

建立公正、科学的行政程序制度是行政现代化的重要内容。首先,行政现代化意味着行政民主,而行政民主必须通过行政程序制度实现。例如,公众参与行政管理、公众获知行政管理信息、公众对政府及其公职人员实施监督等都必须借助行政程序制度实现。其次,行政现代化意味着科学管理,而在行政领域推行科学管理亦有赖于行政程序制度予以保障。例如,行政机关为保证行政决策和行政行为的科学性,在决策过程中和制定行政法规及规章、发布其他规范性文件的过程中进行可行性论证,接受专家咨询,行政执法机构在实施具体行政行为过程中根据需要进行调查、检验、鉴定、勘验等,这些做法均需要有适当的程序制度。再次,民主、公正、科学的行政程序不仅是行政行为实体公正、准确的保障,而且其本身是现代文明的标志,在现代化中有其自身的独立价值。这些价值有参与、公平以及保障个人的人格尊严等。“一项符合这些价值的法律程序或者法律实施过程固然会形成正确的结果,但是这种程序和过程的正当性并不因此得到证明,而是取决于程序或过程本身是否符合独立的程序正义标准。”^[6]

行政权力运行需要基本的程序制度来规范。行政程序基本原则也需要基本的程序制度来实现。一方面,行政程序基本原则的精神可以通过其基本制度表现出来,而行政程序基本制度又将其基本原则的精神运用到实践中,从而使抽象的法律精神转化为具体的法律规范,成为行政主体共同遵守的行为准则。另一方面,行政程序基本制度是由行政程序法律规范构成的,而行政程序法律规范又是从行政程序基本原则中推导而来的。所以,行政程序基本制度对其基本原则具有阐释作用。

由此可见,科学公正的程序一方面是以其保障现代民主、法治、效率的价值作为行政现代化的内容,另一方面则是以其自身构筑和体现现代文明的独立价值(如公正、平等、个人人格尊严等)作为行政现代化的内容。行政程序制度与行政现代化的关系既然如此,那么,我们要实现行政现代化,就必须通过立法逐步建立起一整套公正、科学的行政程序制度。

三、行政程序制度的内容

1.情报公开制度

情报公开是现代行政程序的一项重要制度。它包括的内容非常广泛,涉及行政法规、规章、行政政策、行政决定、行政机关据以作出相应决定的有关材料、行政统计资料、行政机关的有关工作制度、办事规则及手续等。所有这些行政情报资料,凡是涉及行政相对人权利义务的,只要不属于法律、法规规定应予保密的范围,都应依法向社会公开,任何公民、组织均可依法查阅和复制。^[7]美国《情报自由法》第1条明确规定,每个行政机关对其中央和地方的组织、办公地点、依法制定的实体、程序规则及其修正、修订、废止、公众向其提出意见、请求及获取情报的地点,都必须在《联邦政府公报》上公布;每个行政机关对其尚未公布的政策声明和解释、对公众有影响的行政人员手册、裁决案件的最终意见以及行政命令,均应依法允许公众查阅和复制。澳门《行政程序法典》第60—64条规定,行政机关应私人要求,应向其提供与之有直接利害关系之程序进行情况的资讯;私人有权获知对该类程序作出之确定性决定;利害关系人有权查阅非保密卷宗、行政档案及记录或取得有关复制、影响资料。^[8]我国法律目前尚未对情报公开制度作出详细规定,有关法律文件对之只有一些零星的规定。如国务院批准发布的《行政法规制定程序暂行规定》要求,行政法规必须公开发布,在《国务院公报》上登载;^[9]《行政处罚法》第4条规定,对违法行为给予行政处罚的规定必须公布,未经公布的,不得作为行政处罚的依据等。

情报公开制度在整个行政程序制度中具有重要的地位和作用,其价值在于:①有利于公民参政。知政是参政的前提,公民要知政,政府活动的情报就必须依法公开。②有利于公民行使和实现自己的权利。公民要行使自己的权利,如申请许可证执照,领取怃恤金、补贴、救济或者申请游行、集会、示威等,都必须先了解有关这些方面的实体和程序规则,否则,其权利的实现就会遇到各种麻烦,从而造成时间或人力、财力的无谓损耗,甚至导致相应权利根本无法实现。③有利于防止行政腐败。“暗箱操作”是腐败的温床,有了情报公开制度,虽然不能完全杜绝腐败,但无疑能减少腐败。④有利于公民保护自己的权益不受行政侵害和在权益受到侵害时及时有效地寻求救济。有了情报公开制度,专制就难以存在。公民知道在什么时候,可以通过何种途径控告政府和获得救济。这样,公民的权益就会获得比较切实的保障。

2.告知制度

告知制度是一种基本的行政程序制度,其具体要求是:行政主体作出影响行政相对人权益的行为,应事先告知该行为的内容,包括行为的时间、地点、主要过程、作出该行为的事实根据和法律根据、相对人对该行为依法享有的权利等。告知制度通常只适用于具体行政行为,对于抽象行政行为则适用前述情报公开制度。此外,告知制度主要为具体行政行为的事前程序,事中、事后程序中有需要告知相对人的事项,行政主体自然也应告知。但是,有关行政行为内容及根据的重要事项,则必须事前告知。告知可采用书面形式,也可采用口头形式,但对于重要事项的告知,一般应采用书面形式。如事后相对人与行政主体对是否告知发生争议,行政主体应负举证责任。

许多国家的行政程序法都规定了告知制度。如《葡萄牙行政程序法典》第55条规定,由行政主体依职权实施可能损害相对人权益的行为,应事先告知相对人,告知应包括程序的实体内容、程序的开始日期、进行程序的部门与程序标的。日本《行政代执行法》第3条规定,行政机关拟作出代执行处分,必须事先以文书告知相对人代执行的宗旨,相对人仍不自行履行义务时,应向相对人发出代执行令书,告知其代执行的时间、执行负责人的姓名以及代执行的费用概算。我国《行政处罚法》也明确规定了告知制度,该法第31条规定,行政机关在作出行政处罚决定之前,应告知相对人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知相对人依法享有的权利。

告知制度的主要价值在于:其一,尽可能防止和避免行政主体违法、不当行政行为的发生,给相对人权益造成既成的不可弥补的损害。相对人事前得到行政主体将采取某种行为的信息,如认为其违法、不当,就可能依法采取措施,阻止其行为的发生。其二,有利于减少行政行为的障碍和阻力,保证行政行为的顺利实施。许多行政行为的实施,如收税、征用财产、代执行、强制拆迁等,均需相对人的一定配合,事前告知相对人,可使之有一定准备,以便减少行政行为实施的困难。其三,事前告知也体现了行政主体对相对人利益和其人格的一种尊重。

3.听取陈述和申辩制度

听取陈述和申辩制度是与告知制度紧密相衔接的一项行政程序制度。行政主体拟实施一定行政行为,在告知相对人后,相对人可能认为相应行为违法、不当,根本不应实施该行为;也可能认为相应行为虽应实施,但所持事实、法律根据不当;或者认为行政行为虽不存在瑕疵,但对行为实施的时间、地点、方法有所建议和要求。无论何种情况,行政主体都应认真地听取相对人的意见,并加以认真的、充分的考虑,如其合理、适当,则应予以采纳;如不合理、不适当,虽不应予以采纳,但应向相对人予以解释、说明。行政主体听取相对人的陈述和申辩一般应记录在案,以作为行政复议和司法审查的证据。

在现代行政程序制度中,听取陈述和申辩制度是一项较常见的制度,许多国家的行政程序法或其他行政管理法均规定了这一制度。如德国《行政程序法》第58条规定,行政机关作出涉及当事人权利的行政行为,应给予当事人陈述与相应行为有关的重要事实的机会。日本《行政程序法》第13条规定,行政机关作出对相对人不利的处分时,应依法履行让相对人陈述意见的程序。我国《行政处罚法》第32条规定,行政机关对相对人实施行政处罚,相对人有权进行陈述和申辩,行政机关必须认真听取,对相对人提出的事实、理由和证据,应进行复核,经复核认为成立的,应予采纳。该条还规定,行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。我国即将出台的《公务员法》及其相关条例对行政机关实施行政处分的行为,亦将规定类似的程序。

听取陈述和申辩制度的主要价值与告知制度的价值基本相同。其一在于保证行政决定的正确性,尽量避免行政错误的发生;其二在于保护相对人的权益;其三在于尊重相对人的人格尊严。听取陈述、申辩制度是告知制度价值实施的保障,没有听取陈述、申辩制度,告知制度在很大程度上就会失去意义。

4.职能分离制度

职能分离制度与前三项制度有所区别,其直接调整的不是行政主体与行政相对人的关系,而是行政机关内部机构和人员的关系。职能分离是英美普通法上的传统制度。广义的职能分离,是指行政机关的不同工作因其性质不同,而必须由不同部门或人员来完成,以避免因职能合并而导致主观臆断或偏见。狭义的职能分离,即典型的职能分离,是指行政主体在作出行政决定或举行正式听证时,其机构或者人员,不能从事与裁决和听证行为不相容的活动,以保证裁决和听证的公正。该制度要求将行政机关内部的某些相互联系的职能加以分离,使之分属于不同的机关或不同的工作人员掌管和行使。例如,法律在规定行政机关对相对人实施行政处罚的行为时,将调查控告职能与作出处罚裁决的职能分离,负责调查违法行为事实和提起指控的机构或工作人员不能同时作出行政处罚裁决。职能分离制度最先源于英国的自然正义原则,该原则要求任何与争议有利害关系的人不得参与争议的裁决。美国《联邦行政程序法》第557条规定,为行政机关履行调查和起诉职责的官员或其代表不得参与该案或与此案事实上有联系的案件的裁决,对这类案件亦不得提咨询性意见或建议性裁决。我国过去仅在司法领域实行职能分离制度,直到近年才将这一制度引入行政领域。1996年全国人大通过的《行政处罚法》在规定处罚的听证程序和执行程序时确立了职能分离制度,规定行政处罚案件的调查人员不得主持行政处罚的听证程序,作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离,除某些当场处罚外,作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。^[10]

职能分离制度包括完全职能分离和内部职能分离两种基本模式。

(1)完全职能分离。完全职能分离,是指行政案件的调查、审查与裁决,分别交由两个相互完全独立的机构来行使的一种制度。完全职能分离是一种司法色彩浓重的分权模式,它在美国《联邦行政程序法》制定以前,作为解决职能分离问题的一种方案被提了出来。但是,由于这种方案有悖于普通法系国家的司法传统,没有为美国《联邦行政程序法》所采纳。这种模式由于过分强调了行政案件中审查权与裁决权的分离,既可能会因多设机构而增加财政负担,也可能会导致行使裁决权的机构因缺乏行政专业知识,而不能正确地裁决案件。所以,它也很少为各国行政程序法所采纳。

(2)内部职能分离。内部职能分离,是指在同一行政主体内部,由不同机构或人员分别行使案件调查、审查与裁决权的一种制度。内部职能分离是基于处理行政案件所需要的行政专业知识、提高行政效率这一特点而设置的。尽管从行政相对人角度来看,这仍然有违背自然公正原则之嫌,但与审裁不分的做法相比,还是有很大进步。加之有司法审查制度作事后救济,行政相对人的合法权益应该是有法律保障的。美国《联邦行政程序法》采用了内部职能分离制度。该法第554条规定:“为机关履行调查或追诉职责的职员或其代表,不得参与该案或与该案有事实上联系案件的裁决,不得对这类案件的裁决提供咨询意见,或提出建议性裁决;除非作为证人或律师参加公开的程序,也不得参加机关根据本编第557条规定对该案进行的复议。”需要指出的是,内部职能分离仅仅是在行政机关执行层面的分离。在行政机关决策层面,不存在职能分离的问题。

我国行政处罚法集中规定的两种职能分离制度,都是内部职能分离。其一,行政案件的调查与行政处罚的决定相分离。在行政处罚的普通程序中,规定由执法人员调查或检查、收集证据,而由行政机关负责人对调查结果进行审查并作出处罚决定,重大复杂的违法行为导致的行政处罚还应由行政机关负责人集体讨论决定。在听证程序中,要求“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持”。其二,决定行政罚款的机关与收缴罚款的机关相分离。罚款这一行政处罚具有特殊性,极易导致各种形式的腐败。因此,我国行政处罚法规定,除个别情形外,作出罚款决定的机关不得自行收缴罚款,由当事人在规定时间内到指定的银行缴纳罚款。同时,罚款必须上交国库,任何行政机关或个人都不得以任何形式私分截留。

职能分离制度的主要价值在于:其一,建立权力制约机制,防止行政机关及其工作人员腐败和滥用权力;其二,防止执法人员的偏见,保证行政决定公正、准确;其三,有利于树立行政机关在公众心目中的公正形象和消除公众对行政机关偏私的疑虑。

5.不单方接触制度

不单方接触制度要求行政主体在处理某一涉及两个或两个以上有利益冲突的当事人的行政事务或裁决他们之间的纠纷时,不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触,听取其陈述,接受和采纳其证据等。不单方接触主要适用于行政裁决行为。例如,美国《联邦行政程序法》第554条规定,行政机关进行行政裁决应为所有利害关系的当事人提供机会,使他们能提出和研究各种事实、证据和解决办法;主持接收证据的职员不得向某个当事人就有争议的事实单独征询意见,如需征询意见,必须向各方当事人发出通知,使所有当事人都有机会参加。除行政裁决外,在行政机关实施行政许可行为时,如两个或两个以上的当事人为取得同一事项的有竞争性的许可证而向行政机关同时提出申请时,行政机关应为之举行听证,同时听取各方当事人的申请理由和接受、审查其证据,而不能单独与其中的一方当事人接触。目前我国涉及行政程序的法律文件中尚未明确规定不单方接触制度,只在司法程序中有这种要求,如法官审理案件时不能接受一方当事人的宴请,不能在一方当事人不在场的情况下,单独与另一方当事人在庭外讨论案件的处理问题,案件的证据都应当在法庭上出示,并由当事人互相质证,法官不得采纳由一方当事人提供而未经双方质证的证据。司法程序的这些要求在今后行政程序立法中应予借鉴,当然其严格性和适用范围应加以限制。

不单方接触制度有近似于职能分离制度的价值。职能分离制度是通过行政机关内部分权而对其权力行使进行制约,不单方接触则是通过分隔行政机关与外部当事人的不合理联系而对其权力行使进行制约。该制度的目的在于:其一,防止行政机关及其工作人员与一方当事人进行私下交易而导致行政腐败;其二,防止行政机关及其工作人员受一方当事人不实或情绪化陈述及虚假或片面性证据的影响而形成偏见,导致对其他当事人的不利,损害其他当事人的合法权益;其三,维护行政机关在各方当事人心目中的公正形象,减少其对行政决定公正性的疑虑。

6.回避制度

回避制度包括三个方面内容:其一,具有法律规定的某种亲属关系的公职人员不得在同一行政机关任职或者不得在同一行政机关内担任双方直接隶属于同一行政首长的职务或有直接上下级领导关系的职务。此外,公务员如有某种法定亲属关系的人员在某行政机关担任领导职务,其不得在该机关内从事某些特定工作,如人事、财务、审计、监察工作等。此种回避称“任职回避”。其二,一定级别、一定职务的公务员不得在原籍县、乡、镇任职。此种回避称“地区回避”。其三,公务员在执行公务时,如相应事项与本人有利害关系或者有其他关系可能影响公正处理的,不得参与该事项的处理。此种回避称“公务回避”。行政程序回避制度中的回避,主要指公务回避。例如,奥地利《行政程序法》第7条规定,行政人员执行公务有下列情形者,应自行回避并请求代理:①本人、配偶、血亲、姻亲之尊卑亲属,同祖兄弟姊妹或其他更近之血亲或同等之姻亲参与之案件;②养父母或义父母、养子女或义子女、被监护人或责任抚养人之案件;③曾为一方当事人之授权代理人或尚在代理中之案件;④如有其他重要理由存在,足以怀疑其完全公平性时;⑤在诉愿中,曾参与被声明不服之下级官署的裁决者。其他国家,如日本、西班牙、德国、葡萄牙等的行政程序法亦有类似的回避规定。我国行政法规定的回避范围较窄,法定回避事项限制较严。例如,《行政处罚法》规定的回避情形仅有一项:执法人员与当事人有直接利害关系。《国家公务员暂行条例》规定的公务回避的范围只限于:涉及本人或者涉及与本人有法定亲属关系人员的利害关系的情形。

回避制度的主要价值在于防止偏私,保障公正。它既保障实体的结果公正,又保障程序的形式公正。因此,回避制度是行政程序的一项基本制度,在各国行政程序法中有普遍的规定。

7.记录和决定制度

记录和决定制度的内容是:行政主体作出影响行政相对人权益的行为,其过程应有记录,其最终形成的意见表示应有书面决定,并送达相对人,为相对人所受领。例如,西班牙《行政程序法》规定,凡属限制相对人权利的行为、处理提出诉愿的行为、与以前行政行为不一致的行为、由法律规定的行为以及成为诉愿对象的行为的中止协议,行政机关必须作记录(第43条)。即使行政机关以口头方式行使职权(非作出裁决),如有必要,亦应由口头接受的下级机构作出书面记载并签字(第41条)。澳门《行政程序法典》第9条规定,行政机关对于私人向其提出属其权限之所有事项,有作出决定之义务。我国过去在行政程序中不重视记录和决定制度。行政主体对其行为是否予以书面记载和作出书面决定,随意性很大。这种情况随着行政诉讼制度和行政复议制度的建立而开始有所改变。1996年全国人大通过的《行政处罚法》明确规定,行政机关为实施行政处罚而进行检查、调查、举行听证等均应制作笔录。最后决定对当事人给予处罚,必须制作行政处罚决定书,并送达当事人。记录和决定制度的主要价值在于:其一,保证行政行为的严肃性、稳定性,防止行政机关朝令夕改,反复无常,损害相对人的权益。其二,为行政复议、行政诉讼等行政救济制度提供顺利进行的条件。主要由行政记录和决定等构成的行政程序案卷是行政复议、行政诉讼证据的基本来源。其三,规范化的行政程序记录与行政决定书本身体现着现代行政的文明,是行政现代化的标志。

8.说明理由制度

说明理由制度的内容是:行政主体作出涉及相对人权益的决定、裁决,特别是作出对相对人权益有不利影响的决定、裁决,必须在决定书、裁决书中说明其事实根据、法律根据或行政主体的政策考虑。除了具体行政行为以外,行政机关在制定行政法规、规章或发布其他规范性文件时,在可能的条件下,也应在有关政府公报中说明其事实和法律根据。

许多国家的行政程序法均明确规定了说明理由制度,如德国《行政程序法》第39条规定,行政机关的书面行为或书面确认的行为,得书面说明理由。行政机关应说明其决定所考虑的事实上和法律上的主要理由。行政机关在裁决中,亦得说明其进行裁量时所持的观点。日本《行政程序法》第14条规定,行政机关作出对相对人不利的处分时,应向相对人说明有关处分的理由。葡萄牙《行政程序法》第124条规定,行政机关作出行政行为,法律规定应说明理由的,应说明理由,对于下列行为,不论法律有无规定,均应说明理由:①以任何方式全部或部分否认、消灭、限制或损害相对人的权利或受法律保护的利益,科以或加重义务、负担,或给予处罚;②对相对人声明异议和申诉作出决定;③作出与相对人要求、建议相反的决定;④作出不同于惯常做法的决定;⑤废止、变更或中止以前的行政行为。其他国家的行政程序法,如荷兰的《基本行政法典》第31条、西班牙的《行政程序法》第43条等亦明确规定了说明理由制度,法国还制定了专门的《行政行为说明理由法》。我国没有统一的法律规定行政程序的说明理由制度,但个别法律中有所规定,如《行政处罚法》第39条规定,行政机关给予相对人行政处罚,应在处罚决定书中载明当事人违法的事实和证据,以及处罚的依据。这实际上是在行政处罚领域确立了说明理由制度。

说明理由制度的主要价值在于:其一,体现对相对人权利和人格的尊重;其二,使相对人明了行政行为的根据、理由,以便于相对人理解相应行为和配合相应行为的实施;其三,体现现代行政文明,有利于树立政府的文明形象。

9.时效制度(www.xing528.com)

时效制度的基本内容是:行政主体实施行政行为,特别是涉及相对人权益的行为,法律、法规要对之确定明确的时间限制。如对行政主体实施行政许可行为,法律、法规要规定其申请的时限、审查的时限、决定的时限、送达的时限等;对行政主体实施行政处罚或行政处分时,法律、法规要为其规定调查相对人(外部相对人,即公民、法人和其他组织,或内部相对人,即公务员)违法行为的时限,审查违法违纪事实,证据或听证的时限,作出处罚、处分决定的时限,向相对人送达处罚、处分决定书的时限,执行的时限,等等。澳门地区《行政程序法典》共167条,其中有时效、时限、期间规定的即有40条,可见时效制度在行政程序法中的重要地位。我国过去对时效制度不太重视,有关行政法律、法规很少明确规定行政行为的时限,这种情况到20世纪90年代以后有所改变,如1996年通过的《行政处罚法》共64条,其中有时效、时限规定的7条,如第29条规定行政机关追究违法行为的时效为2年,第37条规定行政机关对调查检查中登记保存的证据作出处理决定的期限为7日,第40条规定行政机关向作出处罚时不在场的当事人送达行政处罚决定书的期限亦是7日,等。

时效制度的主要价值在于:其一,保障行政行为及时作出,避免因行政行为的拖延耽搁造成对相对人权益的损害;其二,防止和避免官僚主义,提高行政效率;其三,督促行政主体及时作出行政行为,防止因时间拖延而导致有关证据散失、毁灭,或环境、条件变化,影响行政行为作出的准确性;其四,有利地稳定行政管理秩序和社会秩序。

10.听证制度

听证是指行政机关在作出有关行政决定之前,听取行政相对人陈述、申辩、质证的程序。行政机关在作出一项行政决定之前,应当给予行政相对人参与并发表意见的机会,或者行政机关的决定对行政相对人有不利影响时,必须听取行政相对人的意见,不能片面认定事实、剥夺对方辩护的权利。这种听取行政相对人意见的程序,法律上称为听证。其目的在于赋予行政相对人了解决定所依据的事实、理由并为自己辩护的权利,以促进行政行为的公正性。

西方国家行政程序法中大多规定了听证制度。听证被认为是保障公民权益、防止行政专横、减少行政争议的有效途径。在实施行政行为时允许行政相对人与行政执法人员当面对质、辩论,对澄清事实、防止主观臆断具有积极作用。这种制度对行政执法人员也是一种制约。

在行政行为过程中运用听证程序,以合法、公开、公正和高效地处理行政案件,在世界许多国家被证明是在市场经济和民主政治条件下行使国家行政权最为有效的方法。听证程序对于完善行政程序的公正与公开机制具有重要作用。为了适应世界的发展趋势,完备我国的行政法制体系,我国也需要结合自己的国情,建立行政听证制度。

由于听证程序在行政行为中处于基础关键的地位,它会给行政程序的各个方面带来益处。其一,它有利于行政机关客观、全面地弄清案件事实,听取行为人意见,获取证据并准确地适用法律,从而使行政机关作出的行政决定具有更强的合法性和公正性,以此提高行政机关办事效率和执法水平。其二,由于大部分行政案件在经过听证程序后,即可作出合法、公正的处理,因此减少了行政复议案件和行政审判案件的数量,便于强化行政机关内部自我约束和自我监督。其三,经过听证程序处理的行政案件,即使进入到行政复议或者行政审判阶段,也为其在取得证据、认定事实、适用法律和作出处理方面奠定了基础。此外,由于听证可以公开举行,也便于行政相对人了解案情,便于人民群众对行政机关的执法活动进行监督;同时,也可以进行社会主义法制宣传和教育。

听证程序是行政程序的核心内容,是通过公正、公开、民主的方式达到行政目的的重要程序。但是,听证程序烦琐复杂,如果所有的行政行为都适用听证程序,势必影响行政效率。而且,从各国行政实践中也可以看出,听证程序的实际适用范围也是十分有限的。为了保障行政效能,听证只限于按普通程序处理的案件,行政人员有权力也有职责独立办案,不受来自各方面的干扰,客观、公正地依据事实和法律作出判断。^[11]案件调查取证人员、行为人的近亲属、与案件处理结果有利害关系的人员,不得被任命为听证主持人。这是基于行政程序中的职能分离制度。^[12]

听证主持人在听证方面拥有以下权力:①有权决定在何时、何地举行听证、中止听证及终止听证,并将有关的通知及其附属材料及时送达给有关行政相对人;②有权传唤证人,传唤与案件处理有利害关系的第三人,更换行政相对人;③有权就案件事实或与之相关的法律进行询问;④有权维护听证的秩序,对违反听证规范人员进行警告或处理;⑤有权调查取证等。

听证主持人的职责与义务主要包括:①将与听证有关的决定通知及有关材料依法及时送达给有关行政相对人及其他有关人员;②做好听证笔录;③根据听证的证据,依据事实、法律、法规,对案件独立、客观、公正地作出判断。

听证程序的行政相对人是指参加听证的申请人和被申请人。申请人是指行政机关中直接参与案件调查取证的人员或者部门;被申请人是指被行政机关认为其实施违法行为,并将要受到行政处理的公民、法人和其他组织。在听证程序中,申请人和被申请人权利和义务平等。他们都有权委托听证代理人、参加听证的辩论、提出有关证据、提出回避等,也有义务遵守听证秩序,服从听证主持人的决定。此外,为了保护被申请人的合法权益,被申请人还有辩护权及辩论后的最后陈述权。如果被申请人无正当理由未参加听证,应视为放弃听证。

此外,与案件处理结果有直接利害关系的第三人也有权要求参加听证。在听证中,第三人享有与被申请人相同的权利并承担与被申请人相同的义务。申请人、被申请人的代理人享有受委托的权利,他们可以是律师,也可以是其他人员。代理人一般1人至2人。

听证大致按以下的步骤进行:①听证主持人宣布听证会开始;②申请人宣读指控书或作出处理决定的理由;③听证主持人询问被申请人、证人和其他人员并出示有关证据材料;④被申请人从事实和法律上进行答辩;⑤申请人和被申请人就与本案有关的事实与法律问题进行答辩;⑥辩论结束后,被申请人作最后陈述。

听证主持人可以根据情况,作出延期、中止或终止听证的决定。申请人对被申请人或主持人的决定不服,可以向主持人提出重新对其决定予以考虑的请求。主持人根据申请人或者被申请人的请求,可以再作出决定。

证据包括证人证言、物证、书证、行政相对人陈述、勘验笔录、视听材料等。所有与认定案件主要事实是否存在关系的全部证据,都必须在听证中出示,并经认定、鉴定及辩论,否则,不得作为主持人认定案件事实的依据。此外,应做好作为证据的听证笔录。听证笔录应经听证主持人审阅后,由主持人签名或盖章。听证笔录中有关证人证言部分,应当场宣读或经证人审阅。证人确认没有错误后,应当签名或盖章。听证笔录也应交申请人和被申请人审阅或者向他们宣读,申请人或者被申请人可以进行补充、修改,在确认无误后,应当分别签字或者盖章。

我国《行政处罚法》第42条第1款第6项规定:“举行听证时,调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议;当事人进行申辩和质证。”申辩是指行政相对人对自己的行为申明理由,提出证据,加以辩护。质证是指行政行为一方行政相对人对他方的证人进行交叉询问,以确定其提供证据的真实性,通常由双方律师在听证主持人的主持下进行。

听证结束后,应该由主持听证人员或者部门向实施行政行为的行政机关提出行政决定建议。行政决定必须以经过听证出示、鉴定、认定及辩论过的证据为事实依据,不得以未经听证的证据为依据。

听证一般公开进行。任何人员都可以参加,也可以进行宣传报道。举行听证的行政机关要在举行听证前的适当时间内,把举行听证的时间、地点、案由公之于众。这样,有利于加强公众对行政机关的监督,也有利于通过听证来进行社会主义法制教育。但是,如果公开举行听证有可能损害公共安全和被告合法权益或者法律、法规规定的其他情况,行政机关可以作出不公开举行听证的决定。

听证费用由国库承担,当事人不承担行政机关组织听证的费用。

思考题

1.行政程序的概念是什么?

2.行政程序的基本原则有哪些?

3.行政程序的基本制度有哪些?

【注释】

[1]罗豪才、湛中乐:《行政法学》,北京大学出版社2006年版,第302-304页。

[2]应松年:《我国行政程序法律制度之现状》,载《法制日报》2002年9月5日。

[3]杨海坤、黄学贤:《中国行政程序法典化——从比较法角度研究》,法律出版社1999年版,第145页。

[4]应松年:《论行政程序法》,《中国法学》1990年第1期,第37页。

[5][英]米尔恩:《人的权利与人的多样性——人权哲学》,夏勇等译,中国大百科全书出版社1995年版,第59页。

[6]陈瑞华:《程序主义论——从刑事审判角度分析》,《中外法学》1997年第2期。

[7]关于美国《情报自由法》的详细规定,可参见行政立法研究组编译的《外国国家赔偿、行政程序、行政诉讼法规汇编》,中国政法大学出版社1994年版,第127-132页。

[8]关于澳门资讯公开的详细规定,可参见澳门行政暨公职司、政府印刷署编辑的《行政程序法典》, 1994年版,第9698页。

[9]参见《国家公务员暂行条例》第1519条。

[10]参见《行政处罚法》第42条和第46条。

[11]《中华人民共和国行政处罚法》第42条第1款第4项规定:“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持;当事人认为主持人与本案有直接利害关系的,有权申请回避。”

[12]王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,第437449页.