行政程序概述及其价值

一、行政程序的概念

我国行政法学界对行政程序的概念的理解是有分歧的。一种观点认为:行政程序是指行政主体实施行政行为必须遵守的方式、步骤、空间、时限;^[1]从其实质上看,行政程序反映了行政权的运行过程,是行政行为空间和时限表现形式的有机结合;行政程序的主体必须是行政机关以及法律、法规授权的组织或个人,行政相对人不能成为行政程序的主体。另一种观点认为:行政程序就是由行政机关作出行政行为的步骤、方式和时间、顺序构成的行为过程;^[2]行政程序的主体不仅包括行政主体,而且还包括行政相对人,凡是行政法律规范确定的行政法律关系主体活动的程序都是行政程序。本书赞同第一种观点,即行政程序是行政主体的行政行为在时间和空间上的表现形式,具体来说行政程序是行政主体实施行政行为时所遵循的方式、步骤、顺序、时限的总和。

二、行政程序的基本分类

不同种类的行政程序具有不同的要求和不同的作用,行政程序依据不同的标准可以作不同的分类。

1.抽象行政程序和具体行政程序

这是以行政行为的对象是否特定为标准所作的划分,抽象行政程序是指行政主体实施抽象行政行为所必须遵守的程序,抽象行政程序在时限上一般只面向未来发生效力,具有普遍性和后及性特征。它包括行政法规制定程序、行政规章制定程序和一般行政规范性文件制定程序。具体行政程序是指行政主体实施具体行政行为时必须遵循的程序,具体行政程序在时限上一般只对既往事件发生效力,具有具体性和前溯性特征。它包括行政执法程序和行政司法程序。将行政程序区分为抽象行政程序和具体行政程序,其意义在于法律对这两类程序的具体要求不同,而且在我国现有的行政救济制度中,对这两类程序违法的救济方式也不一样。

2.内部行政程序和外部行政程序

这是以行政程序的范围为标准所作的划分。内部行政程序是指行政主体实施内部行政行为所必须遵循的程序。其基本特征是行政机关与当事人之间存在法定行政隶属关系。内部行政程序是行政机关内部的工作程序,其中有些也用法律规范加以规定,具有法律效力,行政机关必须遵守。外部行政程序是指行政主体实施外部行政行为所必须遵循的程序。其基本特征是行政主体与行政相对人之间存在着行政法上的管理与服从关系,而且行政行为的内容涉及行政相对人法律上的权利和义务。

将行政行为划分为内部行政程序和外部行政程序的意义在于,内部行政程序的规范化是行政主体行使行政权的基础,外部行政程序是行政程序法理论研究的核心。外部行政程序特别强调法律性和民主性,强调扩大行政相对人的行政参与权,对于保护行政相对人合法权益具有十分重要的意义。当然,内部行政程序和外部行政程序的区分有时并不十分明确,而且有时内部行政程序还可以转化为外部行政程序,反之亦然。

3.法定行政程序和任意行政程序

这是以行政程序是否为法律所明确规定和要求为标准所作的划分。法定行政程序也称强制性行政程序,是指法律规范明确规定和要求的、行政主体实施行政行为时必须严格遵循的程序。任意行政程序也称自由行政程序,是指法律规范不对其作出明确规定和要求,由行政主体在实施行政行为时自由裁量或选择采取的行政程序。

区分法定行政程序和任意行政程序的意义在于:从立法和执法的角度讲,对涉及相对人重要权益的事项,应通过立法对行政行为的程序作出明确的规定和要求,以确保相对人的合法权益不受侵害。若行政主体违反了法定程序,则可导致行政行为的无效。而对于任意行政程序,行政主体可以依照公正、合理的原则,在其范围内自由裁量或选择。从监督行政角度讲,法定程序涉及的是合法性问题,而任意程序涉及的是合理性问题。

4.行政立法程序、行政执法程序、行政司法程序

这是以行政主体实施行政行为时所形成的法律关系的特点所作的划分。行政立法程序是指行政机关进行行政立法时必须遵循的程序。行政立法法律关系以具有行政立法权的行政主体为一方,以不确定的行政相对人为另一方。任何个人或组织,如果具有行政法律规范所规定的条件,就可能成为行政立法中的行政相对人。行政立法由于其内容的广泛性、对象的不特定性和效力的后及性等特点,使其程序比较复杂严格。行政执法程序是指行政主体在具体行政执法活动中必须遵循的程序,行政执法法律关系以行政主体为一方,以确定的具体行政相对人为另一方,是一种双方关系,具有日常性、具体性和直接性。行政执法由于其内容的具体性、对象的特定性、行为方式的多样性等特点,使其程序具有多样性和差异性。行政司法程序指行政机关进行行政裁判行为时必须遵循的程序,行政司法法律关系以行政主体为一方,以发生争议的双方当事人各为一方。行政主体在这里以裁决者的身份出现。由于行政司法行为的对象是双方当事人的争议或纠纷,使其程序具有准司法的特点和司法化的趋势。

行政程序这一划分的意义在于行政立法行为由于其效力的普遍性等特点,其程序比较注意科学性、严密性,如听证制度、会议制度、专家论证制度等重要程序制度成为其不可或缺的内容。行政执法行为由于其特定性、具体性、多样性等特点,其程序比较侧重于保护相对人的合法权益,同时应体现行政效率。行政司法行为由于其准司法的特征,其程序的核心内容应体现公正、公平。

三、行政程序价值和特征

行政程序法价值是研究行政程序法与行政程序法律关系主体之间关系的一个范畴。它包括两个方面的含义:一是行政程序法律关系主体关于行政程序法的绝对超越指向,二是行政程序对行政程序法律关系主体的作用、效用或功能。前者称为行政程序法的内在价值,后者称为行政程序法的外在价值,两者构成行政程序价值的统一体。

1.行政程序法的内在价值

行政程序法的内在价值是指行政程序法律关系主体关于行政程序法的绝对超越指向。“绝对超越指向”含义是指:一是行政程序法价值对理论研究、立法、守法具有导向作用;二是行政程序法价值与法本身具有时空与性质上的同一性;三是行政程序法的价值总是高于其价值的现实状况,价值追求与价值实现之间有一定差异性。正是行政程序法内在价值具有“绝对超越指向”的性质,才赋予了行政法价值的高贵与尊严。行政程序法内在价值包括公正和效率两个方面。其基本含义是:①任何公民不因收入、地位、种族、性别的差异而具有不同的政治经济权利;②社会资源包括权利、机会、金钱等得到公正分配;③行政行为应不偏不倚,不能厚此薄彼,因人而异;④行政权运行投入与产出比最大化。

公正和效率是法学家们对行政程序法价值取向的理性反应。从人类法律思想发展进程看,公正是法律一个最古老和最基本的观念,至少从柏拉图时代起,公正就几乎被所有学派的思想家视为良好政治秩序的基本属性。古希腊和古罗马的法学家都把法律视为正义的化身,不管是对个人还是对公共权力来说,遵守法律就是公正。20世纪美国哲学家罗尔斯在著名的《正义论》一书中指出,任何社会制度的道德基础都是正义,正义是社会制度的首要价值,程序正义的概念也即公共规则的正规和公正的执行,在适用于法律程序时就成为法治。杨海坤教授更是一语中的地指出,公正与效率是行政程序法追求的两个目标,公正与效率之间并不存在绝对的排他性,两者不可或缺正是体现了程序法的内在价值。由此可见,公正是法律包括行政程序法的价值取向得到了从古罗马开始到当代法学家的普遍认可。

由于社会科学的性质及其相对落后的状况,长期以来效率这一价值范畴主要是自然科学和经济学研究的对象。直到当代,西方法学家,尤其是经济分析法学家才特别重视法的效益(效率)价值。美国经济分析法学家库斯在《社会代价问题》一书中提出了典型的效益观——库斯定理。库斯定理认为,如果存在零交换代价,不管什么样的法律规则,有效益的结果都会出现;如果存在实在的交换代价,有效益的结果就不可能会在每个法律规则中发生。因此,在经济分析法学家看来,法律制度规则的设计说到底是以效益为轴心的。我国法理学家张文显教授更进一步揭示了经济分析学效益原理在法律制度安排中的两个作用:一是效益原理决定着国家是否运用法的手段干预经济生活;二是权利的保护方法也往往是根据效益原理确定的。这反映在行政法学研究中,行政机关在行使其职能时,要以尽可能少的时间、人力、经济耗费,取得尽可能大的社会、经济效益。作为行政法重要组成部分的行政程序法应当以效率作为其价值取向之一,也为各国行政法学者所接受。美国行政法理论认为,行政机关能采取的程序和政策,能够避免不必要的牺牲,得到最大的效益,也是行政法的一个目的。在当代行政职能迅速扩张的情况下,提高行政效率非常重要。同样,英国行政法学者认为,行政程序法公正的程序规则可以维持公民对行政机关的信任和良好的关系,减少与行政机关之间的磨擦,又可能最大限度地提高行政效率。可以说,没有效率的程序公正和没有公正程序效率都不符合现代民主政治和现代行政的要求。(www.xing528.com)

行政程序法公正与效率的价值取向也是行政程序立法实践的提炼与升华。世界各国行政程序法的立法模式大致可分为公正模式、效率模式和公正兼顾效率模式。其实不管是哪种模式,都不可能绝然地把公正和效率分开。我们只要对世界主要国家行政程序法的立法目的、法律规范、制度设计等加以分析,就可以得出一个结论,即不管是哪种立法模式的行政程序法都内在地包含了对公正和效率的追求。比如,美国1946年的行政程序法总体模式属于公正模式,这一点我们可以联系其具体的制度和程序规则,尤其是听证制度的规定,以及与它相配套的阳光下的政府法——情报自由法等几个很有影响的单行法规,能够明显看出体现了公正模式,但它也并不排除效率。又如,同为公正模式的我国台湾地区的行政程序法第1条规定:为规范行政行为使其达到适法、公正、迅速之目标,以保障人民权益,增进行政效能,扩大民众参与及提升人民对行政之依托,特制定本法。可见,台湾的行政程序法在确保行政公正的同时,并不忽视行政效率。而大陆法系国家由于受传统理念的影响,其行政程序法立法模式一般侧重于效率模式,但在立法目的、基本原则与制度等方面都没有舍弃对公正的追求。比如,西班牙1992年行政程序法第3条规定:①公共行政机关完全依据宪法、法律及法规客观地为总体利益服务,并根据效率、级别、非集权化、非集中化及协调原则进行行政行为。②公共行政机关应根据合作原则处理相互间的关系,并按照效率及服务于公民的原则进行活动。第4条规定:除非某项法规规定了相反的情形,任何申诉的抽出均不得中止争议行为的执行。这些条款正反映了该法效率兼顾公正的价值取向。

公正和效率的行政程序法价值取向也是改变我国行政权运行方式现状的必然选择。传统的观念认为,法律是实施政务的手段,法律配合行政是天经地义的,行政法只是实施行政权的工具而已,行政法的理论基础自然也是“管理论”。在“管理法理论”的指导下,行政权的运行总处在无规则的状态,无法有效控制。从行政立法看,由于对立法主体、权限、范围、过程等缺乏有效的规范,导致行政立法泛滥,甚至一些部门、地方为了部门、地方利益,制定大量的恶性行政法规,侵犯公民的基本权利,显失社会公正。同时,这些恶法在执行过程中,势必与相对人发生磨擦,降低了行政效率。从行政执法实践看,行政执法过程是以政府为本位,突出政府对公民、企事业单位的高度控制,不管事无巨细,直接简单地采用行政计划与命令手段加以干预,这样就不可避免地产生权力腐败,违背社会公正原则,又造成行政效率低下。而与市场经济相适应的与行政职权相关的行政指导、行政合同、行政许可等手段运用极少,或者由于缺少有效的程序制约,也很容易偏离公正和效率的轨道。因此,要改变行政权的运行状况,既确保社会公正又提高行政效率,以体现公正和效率价值取向的行政程序法来规范行政权的运行方式是一条有效的途径。

2.行政程序法的外在价值

行政程序法的外在价值是指行政程序法本身对行政程序法律关系主体以及对社会具有的意义。如果行政程序法内在价值和外在价值类似于商品的价值与使用价值意义的话,那么行政程序法的外在价值就是能够满足行政法律关系主体及社会的有用性。我们可以把它分为规范价值和社会价值两个部分。

行政程序法的规范价值是指行政程序法作为一种法律规范对于行政程序法律关系主体所具有的意义。行政程序法的规范价值是以行政程序法律规范为基础而建立的,它蕴含于法律规范当中,同时又高于法律规范本身,既是法律规范的价值反映,也是法律规范的价值指导。其规范价值表现为对行政主体的规范价值和行政相对人的规范价值。相对于行政主体表现为规范的控权价值和保权价值。体现在行政程序法律规范之中,一方面,规范的创置要体现对行政权的控制,同时行政主体自觉地履行程序规范达到行政权的自我控制;另一方面,程序规范也要体现对行政权的保权价值,这符合由于市场经济的自发性、盲目性、风险性等特点,需要国家对市场经济活动的宏观控制和指导,特别是必须依靠政府的法律管理来弥补市场不足的规律。相对于行政相对人,程序的规范价值主要表现在:一是维护行政相对人的合法经济权益;二是保障公民的参政议政的政治权利;三是规范行政相对人的行为,为相对人正确行使权利提供具体的具有可操作性的行为准则。

行政程序法的社会价值是指通过作用于行政主体及行政相对人对社会所具有的意义。传统的行政法理论认为,行政主体与行政相对人的关系仅是管理者与被管理者的关系,处于一种绝对的不平衡状态,因而它的社会价值是有限的,甚至产生负面的作用。而现代行政法理论认为,行政主体与其相对人关系平等化,建立在这种理论基础之上的行政程序法的价值则产生质的飞跃。行政程序法的社会价值表现在三个方面:

(1)保证实体法规定的权利落实,维护相对人的权益。行政程序法通过科学的、符合公正和效率价值取向的程序设计,确保行政机关正确认定事实,适用法律,作出行政决定,为实体法所规定的权益实现提供程序保障,否则,实体法所规定的权利就有可能成为一纸空文,损害人们的权利。

(2)制约行政权利,遏制权利腐败,确保行政权合法合理地行使。行政程序法规定了行政机关的权力及相对人的程序权利,以权利制约权力,保证了行政的公正,防止了行政主体行政权行为方式的随意性。比如,作为现代行政程序法核心制度的听证制度,要求行政机关在作出不利于相对人的决定时必须听取相对人的意见,从制度上保证行政权合法合理地行使,防止权力滥用滋生腐败。

(3)实现资源合理配置,提高行政效率。尽管行政程序的设置从某种意义上有可能会增加行政成本,降低行政效率,但从整体意义上讲,公正的程序有助于行政效率的提高。这是因为,一方面,行政程序法统一明确规定行政主体及相对人的程序权利和义务,使行政程序法律关系主体能够按部就班地参与到行政权的运行过程中去,使整个行政权的运行顺通流畅,提高了行政效率;另一方面,行政程序法所规定的参与、时效、申诉不停止执行等制度,可以减少行政主体与相对人的磨擦,防止行政主体无限期拖延作出行政决定或者决而不行,从而有利于行政效率的提高。同时,程序的繁简分流,使有限的时间、人力、物力资源得到合理的分配和利用,从总体上提高了行政效率。

3.行政程序法的价值特征

行政程序法的价值内涵决定了其具有丰富的特征。其主要特征表现在稳定性、层次性、渊源性三个方面。

(1)稳定性。行政程序法价值是法学思想家们对行政程序法律现象的理性反映,是对世界各国立法实践理性认识的提炼与升华,一旦形成就具有一定的确定性,而不像法律规范与制度那样,在一定程度上随人们的主观好恶而人为设计。当然并不排除行政程序法价值对立法的导向性,相反,这种导向性恰恰是稳定性的具体表现。

(2)层次性。任何法的价值都不是可以等量齐观的,它们之间有高低上下之分,或者说,存在一定的价值位阶关系,呈现出不平衡状态。从行政程序法的内在价值看,公正与效率作为一个对立统一体,公正应当始终成为矛盾的主要方面,效率是矛盾的次要方面,两者既相互依存、相互融洽,又相互排斥,此长彼消。从行政程序法外在价值看,规范价值是第一位的,社会价值是第二位的,这是由法律至上的法律精神决定的。即使从规范价值内部看,控权价值是第一位的,保权价值是第二位的,这是由行政程序法主要是为了控制行政权而设定这一特点所决定的。

(3)渊源性。渊源性是指行政程序法规范某种行政权的运行方式出现真空时,行政程序法价值可作为行政主体选择行政权运行方式、步骤与手续或判断行政权行使是否适当的根据。

4.研究行政程序法价值的意义

任何法律现象都不能采取“价值盲”的观点,总是与价值研究相关联的。同样,行政程序法研究也应当与其价值研究紧密地结合起来。行政程序法价值问题是行政程序法理论研究的起点,对行政程序法理论研究具有一定的导向作用。同时,行政程序法价值研究也贯穿于行政程序立法、执法和守法等实践环节。因此行政程序法价值研究具有一定的理论与现实意义。

(1)行政程序法价值研究为行政程序法理论包括立法模式、基本原则、具体制度与程序等研究提供价值指导。比如,在立法模式问题上,我国行政程序法采用何种模式为好,通过行政程序法价值研究,我国应当以公正兼顾效率的模式构建行政程序法,既体现了公正与效率的价值取向,又反映了价值结构的层次性。同样,基本原则、具体制度与程序的设计也是如此,行政程序法价值为这些问题的研究也提供了科学的思维方法。

(2)行政程序法价值研究是制定行政程序法的思想先导。在立法过程中,立法机关一方面必须考虑行政程序法的社会价值问题,必须满足制定出来的法能够符合社会的需求,否则,要么是徒劳,要么只能带来社会负价值。另一方面,立法机关必须考虑行政程序法价值之间以及行政程序法价值与其他法的价值冲突问题,当相互之间发生价值冲突时,怎么取舍协调平衡。另外,行政程序立法模式选择、具体制度与程序等问题,本质上都是价值的选择。可以说,上述问题撇开了价值的权衡,其他任何手段都是无能为力的。

(3)行政程序法价值研究促进行政程序法的实现。法的执行机关及其执法人员的价值观影响着法的执行,他们对法的价值能否正确理解直接影响着法的执行结果的好坏。而行政程序法价值研究为执行机关及其执法人员确立正确的价值观提供了思想保障,从而促进行政程序法的实现。同时,行政程序法价值也是行政程序法被遵守的思想条件。只有社会成员对行政程序法的价值具有认同感,他们才会自觉地遵守现行法,才会提高行政程序法律意识,运用行政程序法保护自己的权益,从侧面促进行政执法及其人员转变行政观念,从而真正实现行政程序法的立法目的。