基于行政法治原理之要求,行政立法之监督审查机制殊不可缺。在我国,这种监督审查机制主要由备案审查与合法性审查制度所构成。其中,合法性审查制度往往借助备案制度发挥作用。譬如,地方人大常委会对地方规章的审查目前主要是通过备案审查程序进行的,在地方政府报送地方规章到同级人大常委会备案时,接受备案的地方人大常委会会对该规章进行审查,如果发现其不适当,就可以撤销该规章。同样,省级政府对较大的市的政府规章的审查,很大程度上也是通过较大的市向省级政府报送规章备案来实施的。[14]
一、行政立法的备案制度
一般而言,行政法规和规章一经公布便具有法律效力。但基于法制统一之要求,我国设置了行政法规和规章的备案制度。就其性质而言,备案制度是一种事后监督机制,它承载着某种程度的合法性控制机能。[15]
(一)备案机关
根据《立法法》和《法规规章备案条例》等法律法规规定,行政法规和规章在公布之后30天内需要报送有关机关备案。国务院部门,省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府应当依法履行规章备案职责,加强对规章备案工作的组织领导;国务院部门法制机构,省、自治区、直辖市人民政府和较大的市的人民政府法制机构,具体负责本部门、本地方的规章备案工作;国务院法制机构依照法律法规的规定负责国务院的法规、规章备案工作,履行备案审查监督职责;依照法律法规报送国务院备案的法规、规章,直接送达国务院法制机构。具体而言:①行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案;②部门规章由国务院部门报国务院备案,两个或者两个以上部门联合制定的规章,由主办的部门报国务院备案;③省、自治区、直辖市人民政府规章由省、自治区、直辖市人民政府报国务院备案;④较大的市的人民政府规章由较大的市的人民政府报国务院备案,同时报省、自治区人民政府备案;⑤经济特区法规由经济特区所在地的省、市的人民代表大会常务委员会报国务院备案;⑥根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。
(二)备案要求
备案要求大致包括三个方面:①报送法规备案,需要按照全国人民代表大会常务委员会关于法规备案的有关规定执行;报送规章备案,应当提交备案报告、规章文本和说明,并按照规定的格式装订成册,一式十份;同时报送法规、规章备案,具备条件的,应当同时报送法规、规章的电子文本。②报送法规、规章备案,符合法律、法规规定的,国务院法制机构予以备案登记;不符合法律、法规规定的,不予备案登记;部分符合法律、法规规定的,需要暂缓办理备案登记。③经备案登记的法规、规章,由国务院法制机构按月公布目录;编辑出版法规、规章汇编的范围,应当以公布的法规、规章目录为准。
(三)备案审查
国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为地方性法规同行政法规相抵触的,或者认为规章以及国务院各部门、省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府发布的其他具有普遍约束力的行政决定、命令同法律、行政法规相抵触的,可以向国务院书面提出审查建议,由国务院法制机构研究并提出处理意见,按照规定程序处理。
国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规相抵触的,可以向国务院书面提出审查的建议,由国务院法制机构研究处理;国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为较大的市的人民政府规章同法律、行政法规相抵触或者违反其他上位法的规定的,也可以向本省、自治区人民政府书面提出审查的建议,由省、自治区人民政府法制机构研究处理。
(1)国务院法制机构对报送国务院备案的法规、规章,就下列事项进行审查:①是否超越权限;②下位法是否违反上位法的规定;③地方性法规与部门规章之间或者不同规章之间对同一事项的规定不一致,是否应当改变或者撤销一方的或者双方的规定;④规章的规定是否适当;⑤是否违背法定程序。
(2)国务院法制机构审查法规、规章时,认为需要有关的国务院部门或者地方人民政府提出意见的,有关的机关应当在规定期限内回复;认为需要法规、规章的制定机关说明有关情况的,有关的制定机关应当在规定期限内予以说明。
(3)经审查,规章超越权限,违反法律、行政法规的规定,或者其规定不适当的,由国务院法制机构建议制定机关自行纠正;或者由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定,并通知制定机关。
(4)部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致的,由国务院法制机构进行协调;经协调不能取得一致意见的,由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定,并通知制定机关。
(5)对法律、法规规定的无效规章,国务院法制机构不予备案,并通知制定机关;规章在制定技术上存在问题的,国务院法制机构可以向制定机关提出处理意见,由制定机关自行处理。
(6)规章的制定机关应当自接到上述通知之日起30日内,将处理情况报国务院法制机构。
(四)不予备案之后果
一般而言,法规、规章的制定机关应当于每年1月底前将上一年所制定的法规、规章目录报国务院法制机构。对于不报送备案或者不按时报送规章备案的,由国务院法制机构通知制定机关,限期报送;逾期仍不报送的,给予通报,并责令限期改正。
二、行政立法的合法性审查
行政法规和规章都具有普遍的约束力和强制执行力,若有不当或者违法,必严重损害公民或者组织的合法权益,造成广泛的负面影响。故此,行政法规和规章的合法性审查机制当成为一国行政立法体制的有机组成部分,也是一国宪政体制的有机组成部分。
(一)行政法规的审查机关
根据我国宪法与立法法之规定,全国人大常委会是行政法规之合法性审查主体,国家机关、社会组织和公民个人可以依法向全国人大常委会提出合法性审查要求。具体有三:
(1)根据《宪法》第67条和《立法法》第88条之规定,全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。
(2)国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
(3)上述以外的国家机关、社会团体、企事业组织以及公民个人认为行政立法同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
(二)行政规章的审查机关
根据我国宪法与立法法之规定,国务院、地方人民代表大会常务委员会等是行政规章之合法性审查主体,国家机关、社会组织和公民个人可以依法向法定机关提出合法性审查要求。具体有三:(www.xing528.com)
(1)根据《宪法》第89条和《立法法》第88条之规定,国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章。
(2)根据《立法法》第88条之规定,国务院有权改变或者撤销不适当的地方政府规章,地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章,省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。
(3)根据《规章制定条例》第35条之规定,国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规相抵触的,可以向国务院书面提出审查的建议,由国务院法制机构研究处理。国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为较大的市的人民政府规章同法律、行政法规相抵触或者违反其他上位法的规定的,也可以向本省、自治区人民政府书面提出审查的建议,由省、自治区人民政府法制机构研究处理。
(三)行政立法改变或撤销的条件
经过有权机关的审查后,行政法规和规章符合宪法和法律以及其他法规规定的,行政法规和规章就可以直接适用。但根据《立法法》第87条之规定,行政法规和规章有以下情形之一的,则由有关机关依照法律规定的权限予以改变或者撤销:①超越权限的;②下位法违反上位法规定的;③规章之间对同一事项的规定不一致,经裁决应当改变或者撤销一方的规定的;④规章的规定被认为不适当,应当予以改变或者撤销的;⑤违背法定程序的。
思考题
1.行政立法的性质如何?
2.行政立法要遵循什么原则?
3.行政立法的程序是什么?
4.如何对行政立法进行审查?
【注释】
[1]湛中乐:《简论行政立法过程》,《行政法学研究》1993年第2期。
[2]应松年:《行政行为法》,人民出版社1993年版,第47页。
[3]姚锐敏:《依法行政的理论与实践》,法律出版社2000年版,第74页。
[4]行政立法的目的是贯彻和执行法律规定,实现行政管理的职能。行政机关的基本活动就是执行宪法、法律等所设定的国家目的,而行政立法的目的就是为了整个行政机关迅速、准确、有效地开展这种基本活动,使宪法和法律所确定的国家目的具体化。见应松年:《行政法与行政诉讼法学》,法律出版社2005年版,第129页。
[5]苗连营:《行政立法及其控制》,《郑州大学学报(哲学社会科学版)》1998年第6期。
[6]应松年:《行政行为法》,人民出版社1993年版,第47页。
[7]周佑勇:《行政法原论》,中国方正出版社2005年版,第231页。
[8]刘志坚、宋晓玲:《行政立法原则新论》,《兰州大学学报(社会科学版)》2011年第1期。
[9]应松年:《行政行为法》,人民出版社1993年版,第53页。
[10]陈德仲:《试论行政立法的原则》,《法学杂志》1988年第5期。
[11]应松年:《行政法与行政诉讼法学》,法律出版社2005年版,第136页。
[12]马汝伟:《论行政法规的制定》,《中国工商管理研究》1998年第12期。
[13]根据《行政法规制定程序条例》第11条之规定:起草行政法规,除应当遵循立法法确定的立法原则,并符合宪法和法律的规定外,还应当符合下列要求:(1)体现改革精神,科学规范行政行为,促进政府职能向经济调节、社会管理、公共服务转变;(2)符合精简、统一、效能的原则,相同或者相近的职能规定由一个行政机关承担,简化行政管理手续;(3)切实保障公民、法人和其他组织的合法权益,在规定其应当履行的义务的同时,应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径;(4)体现行政机关的职权与责任相统一的原则,在赋予有关行政机关必要的职权的同时,应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。
[14]曹立波、朴明珠:《行政规章监督制度研究》,《社会科学战线》2008年第7期。
[15]应松年:《行政行为法》,人民出版社1993年版,第261页。
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