行政规章的创制及其优化措施

行政规章意指国务院各部委以及各省、自治区、直辖市的人民政府和省、自治区的人民政府所在地的市以及国务院批准的较大市的人民政府根据宪法、法律和行政法规等之规定制定并发布的规范性文件。基于其创制主体不同,可分为部门行政规章和地方行政规章两类。其中前者由国务院各部委制定,也称中央规章,其效力溯及全国;后者由享有行政立法权的地方政府制定,也称地方规章,其效力仅溯及创制主体所管辖的行政区域。

一、行政规章的创制权

在其一般意义上,行政规章创制权意指国家行政机关依法享有的行政规章创制权力及其所可能涉及的事项范围。根据宪法和立法法之规定,我国享有行政规章创制权的国家行政机关可分为中央规章创制主体和地方规章创制主体两大类。中央规章创制主体意指国务院各部委,包括国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构;地方规章创制主体意指省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,其中,较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。

(一)部门规章涉及事项

根据《立法法》第71条之规定,部门规章所规定的事项应当属于执行国家法律或者国务院行政法规、决定、命令的事项,因此,制定部门规章是一种执行性立法,而非创制性立法。其所可能涉及的事项范围包括:①法律或者国务院行政法规、决定、命令规定由有关部门作出规定的事项。②为执行法律或者国务院行政法规、决定、命令规定需要制定行政规章的事项。③属于本部委本系统自身建设的事项——部门规章不能对涉及其他部门职权的事项单独自行作出规定,根据《立法法》第72条之规定,涉及两个以上国务院部门职权范围的事项,应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章,以免规章之间的相互冲突。④有关各部委本系统的技术标准等事项。⑤设置某些行政处罚——根据《行政处罚法》第12条之规定,国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定;尚未制定法律、行政法规的,国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚,罚款的限额由国务院规定;国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构根据该条第1款、第2款的规定,设定行政处罚。

(二)地方规章涉及事项

根据《立法法》第73条的规定,地方规章涉及的事项主要包括两类:

(1)为了执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项。针对这些事项所制定的行政规章属于执行性立法之范畴。

(2)属于本行政区域的具体管理事项。针对这些事项所制定的地方规章属于创制性立法之范畴。具体而言,地方政府可以就下列事项作出规定:①法律、行政法规或地方性法规规定由地方政府作出规定的事项。②省级权力机关授权本级人民政府或者下级人民政府制定规章的事项。③为执行法律、行政法规、地方性法规需要制定行政规章的事项。④属于本级政府以及下级行政机关自身建设的事项。⑤属于本行政区的具体行政管理事项。⑥设置某些行政处罚——根据《行政处罚法》第13条之规定,省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定;尚未制定法律、法规的,地方人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚,罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。

二、行政规章的创制程序

根据《立法法》和国务院《规章制定程序条例》的规定,行政规章的创制一般需要遵循立项、起草、审查、决定、公布、解释等基本程序。

(一)立项

规章的立项程序涉及如下三个方面的内容:

(1)国务院部门内设机构或者其他机构认为需要制定部门规章的,应当向该部门报请立项;省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府所属工作部门或者下级人民政府认为需要制定地方政府规章的,应当向该省、自治区、直辖市或者较大的市的人民政府报请立项;报送制定规章的立项申请,应当对制定规章的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明。

(2)国务院部门法制机构,省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府法制机构,应当对制定规章的立项申请进行汇总研究,拟订本部门、本级人民政府年度规章制订工作计划,报本部门、本级人民政府批准后执行;年度规章制订工作计划应当明确规章的名称、起草单位、完成时间等。

(3)国务院部门,省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,应当加强对执行年度规章制订工作计划的领导;对列入年度规章制订工作计划的项目,承担起草工作的单位应当抓紧工作,按照要求上报本部门或者本级人民政府决定;年度规章制订工作计划在执行中,可以根据实际情况予以调整,对拟增加的规章项目应当进行补充论证。

(二)起草

规章的起草程序涉及如下四个方面的内容:

(1)部门规章由国务院部门组织起草,国务院部门可以确定规章由其一个或者几个内设机构或者其他机构具体负责起草工作,也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。地方政府规章由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府组织起草。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府也可以确定规章由其一个部门或者几个部门具体负责起草工作,也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。起草规章可以邀请有关专家、组织参加,也可以委托有关专家、组织起草。

(2)与行政法规一样,行政规章的起草,应当深入调查研究,总结实践经验。必要时,可采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式,广泛听取有关机关、组织和公民的意见。起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益,有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的,应当向社会公布,征求社会各界的意见。起草单位也可以举行听证会。

(3)起草部门规章,涉及国务院其他部门的职责或者与国务院其他部门关系紧密的,起草单位应当充分征求国务院其他部门的意见。起草地方政府规章,涉及本级人民政府其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的,起草单位应当充分征求其他部门的意见。起草单位与其他部门有不同意见的,应当充分协商。经过充分协商不能取得一致意见的,起草单位应当在上报规章草案送审稿时说明情况和理由。

(4)起草单位应当将规章送审稿及其说明、对规章送审稿主要问题的不同意见和其他有关材料按规定报送审查。报送审查的规章送审稿,应当由起草单位主要负责人签署。几个起草单位共同起草的规章送审稿,应当由该几个起草单位主要负责人共同签署。规章送审稿的说明应当对制定规章的必要性、规定的主要措施、有关方面的意见等情况作出说明。有关材料需要包括汇总的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等。

(三)审查

规章起草工作结束后,起草单位应将规章送审稿及其有关材料按规定报送法制机构统一审查。

(1)审查内容:①是否符合法律法规的规定;②是否与有关规章协调、衔接;③是否正确处理有关机关、组织和公民对规章送审稿主要问题的意见;④是否符合立法技术要求;⑤需要审查的其他内容。(www.xing528.com)

(2)在规章的审查过程中要充分贯彻立法民主的原则:①法制机构应当将规章送审稿或者规章送审稿涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见;②法制机构还应当就规章送审稿涉及的主要问题,深入基层进行实地调查研究,听取基层有关机关、组织和公民的意见;③规章送审稿涉及重大问题的,法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会,听取意见,研究论证;④规章送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益,有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧,起草单位在起草过程中未向社会公布,也未举行听证会的,法制机构经本部门或者本级人民政府批准,可以向社会公布,也可以举行听证会。

(3)如果有关机构或者部门对规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的,法制机构应当进行协调,达成一致意见;不能达成一致意见的,应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和法制机构的意见上报本部门或者本级人民政府决定。

(4)法制机构应当认真研究各方面的意见,与起草单位协商后,对规章送审稿进行修改,形成规章草案和对草案的说明;说明应当包括制定规章拟解决的主要问题、确立的主要措施以及与有关部门的协调情况等;规章草案和说明由法制机构主要负责人签署,提出提请本部门或者本级人民政府有关会议审议的建议;法制机构起草或者组织起草的规章草案,由法制机构主要负责人签署,提出提请本部门或者本级人民政府有关会议审议的建议。

(5)经审查,规章送审稿有下列情形之一的,法制机构可以缓办或者退回起草单位:①制定规章的基本条件尚不成熟的;②有关机构或者部门对规章送审稿规定的主要制度存在较大争议,起草单位未与有关机构或者部门协商的;③上报送审稿不符合其他法律法规规定的。

(四)决定和公布

作为行政规章之创制程序,决定与公布之要义有五:

(1)部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定,地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。

(2)审议规章草案时,由法制机构作说明,也可以由起草单位作说明;法制机构应当根据有关会议审议意见对规章草案进行修改,形成草案修改稿,报请本部门首长或者省长、自治区主席、市长签署命令予以公布。

(3)公布规章的命令应当载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、部门首长或者省长、自治区主席、市长署名以及公布日期;部门联合规章由联合制定的部门首长共同署名公布,使用主办机关的命令序号。

(4)部门规章签署公布后,部门公报或者国务院公报和全国范围内发行的有关报纸应当及时予以刊登;地方政府规章签署公布后,本级人民政府公报和本行政区域范围内发行的报纸应当及时刊登;在部门公报或者国务院公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。

(5)规章应当自公布之日起30日后施行;但是,涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的,可以自公布之日起施行。

(五)解释

规章解释权属于规章制定机关,具体而言:

(1)规章有下列情况之一的,由制定机关解释:①规章的规定需要进一步明确具体含义的;②规章制定后出现新的情况,需要明确适用规章依据的。

(2)规章解释由规章制定机关的法制机构参照规章送审稿审查程序提出意见,报请制定机关批准后公布。

(3)规章的解释同规章具有同等效力。

(4)规章应当自公布之日起30日内,由法制机构依照《立法法》和《法规规章备案条例》的规定向有关机关备案。

三、行政规章与行政法规的区别

行政规章与行政法规同属于行政机关为达成一定的行政目的所创制的规范性文件,均具有普遍的法律效力,属于我国法律渊源形式之范畴。但两者存在着法律上的区别:

(1)创制主体不同。行政法规的创制主体是我国的中央政府,即国务院;而行政规章的创制主体或是中央政府的组成部分,或是地方政府。

(2)调整对象不同。行政法规调整的对象一般是行政管理领域带有普遍性、全局性、原则性以及意义重大的问题,行政规章的调整对象则限定在行政管理领域中某些特殊的、局部的、具体的问题。

(3)涉及内容不同。①行政法规可以直接依据《宪法》、全国人大及其常委会制定的法律(尤其是其中的行政法律),对一般公民法人或其他组织在行政管理领域的权利义务作出具体规定;对于各种行政违法行为的处罚,可以在符合宪法、法律的前提下,作出带有创制性的规定;并且可以在不违背宪法、法律的情况下,对某些尚未受到法律调整的社会生活作出行政法调整。行政规章中,对一般公民法人或其他组织在行政管理领域的权利义务所作的规定,则不仅要符合宪法法律的精神原则,同时,还必须以某个具体的行政法规、地方性法规为直接依据,或者有其通过条文内容的明确授权;而对于有关罚则条款的规定,则只能严格囿于行政法规、地方性法规所规定的种类、方式、幅度;不可以作出创设性规定。②依照全国六届人大三次会议所作出的有关授权国务院的《决定》,行政法规在关于经济体制改革和对外开放等问题上,可以体现某些立法上的“超前性”“实验性”;行政规章则不可以具有“超前性”“实验性”。

(4)效力不同。行政法规的效力高于行政规章,仅次于全国人大常委会制定的法律。依我国行政诉讼法规定,行政法规是人民法院进行行政审判的重要依据,这肯定了行政法规对于行政审判活动的绝对约束力;行政规章对于行政审判活动则不具有绝对的约束力,只是人民法院在行政审判活动中的一种参照。