提升行政效率降低行政成本的行政合同原则

一、行政合同的概念

在我国,尽管学术界倾向于从公共管理目的的角度解释行政合同,并普遍认为行政合同与行政契约同义,但在其具体内涵方面,仍存在某些分歧。具体来说有三种:①合意说。该说认为,行政合同(administrative contract)是以行政主体为一方当事人的发生、变更或消灭行政法律关系的合意。^[53]②协议说。该说认为,行政合同即行政契约,意指行政主体以实施行政管理为目的,与行政相对人就有关事项经协商一致而达成的协议。^[54]③意思表示说。该说认为,行政合同指行政主体为了行使行政职能,实现某一行政管理目的,依据法律和政策与公民、法人或其他组织通过协商的方式,在意思表示一致的基础上所达成的协议。^[55]

二、行政合同的内容

行政合同内容涵盖以下几个方面。

(一)主体要素

作为一种行政方式,行政合同的一方必须是行政主体;另一方可以是相对人,也可以是行政主体。

(二)目的要素

作为一种行政方式,行政合同的签订和履行必须以公共利益最优为旨归,因此必须符合下列两个条件:

(1)与其他行政方式相比较,只有在更有利于实现公共利益的条件下,才是必要的。^[56]

(2)达成行政合同的方式本身不拘一格,行政主体采用行政合同的方式履行行政职权过程中,应当选择最佳合约缔结方式,以达成公共利益最优。^[57]

(三)内容要素

合同当事人之间基于行政合同所形成的行政法上的权利义务,构成了行政合同之基本内容。鉴于行政合同自身的特殊性,行政主体被赋予了行政相对人所不具有的优益权,行政合同当事人之间的权利义务关系故此呈现出不对等,行政相对人在行政合同过程中所拥有的自主权,仅仅是一种相对的自主权。这种自主权的相对性,意味着作为行政合同一方当事人的行政相对人,并没有民事契约关系中“讨价还价”的完整权利,其可参与之协商范围仅限于行政合同之签订、履行、终止等相关事宜。

三、行政合同的价值

作为一种合意、柔性、灵活和机动的行政方式,行政合同为法治先进国家所广泛采用,其所具有的独特价值也日益为学界所重视。

(一)推进行政民主

作为一种合意的行政方式,行政合同强调在行政目标实现方式和内容的选择方面,合同各方当事人应当达成意思表示一致。即便是在不对等的行政合同中,作为合同当事人一方的行政相对人之“同意”,也是其发生法律效力的基本要件。在这个意义上,以行政合同方式履行职权的过程,改变了公民仅仅作为行政客体的法律地位。借助于行政合同所形成或推行的行政政策,渗入了更多的民主元素。事实上,行政合同本身即为民主因素渗入行政过程创造了更为宽泛的渠道和机会。

(二)填补法律漏洞

鉴于立法的时滞性,制定法与社会现实脱节的现象被认为是法治社会不可避免的客观事实。为缓解这种现象在行政执法过程中所造成的困境,行政合同很可能被当成优选方案,用以达成必要的行政目标——在法律没有规定或者规定不具体的广泛领域,政府可以用行政合同的方式形成其所预期的行政法上的权利义务关系,或者实施比成文法规定更为严格的政策。

(三)平衡各方利益

作为行政法上的基本手段,行政合同是为政府推行行政政策、实现行政目的服务的。相对于其他行政手段,行政合同采用更加柔性且属于非强制性的合意方式来处理行政主体之间、行政主体和行政相对人之间的关系——对于不同的行政主体而言,行政合同有助于其协调、沟通行政管理领域的标准、规则,促进行政的统筹、有序推进;对于行政主体和行政相对人之间的关系而言,行政合同为两者提供了协调相关利益的场域和不同抉择的可能性,从而使得彼此约定的条款内容能够满足各种不同利害关系人的利益诉求,达致相互利益的均衡化互动。通过行政合同:①满足了行政主体对公共利益的追求;②给行政相对人提供了传统行政框架下无法获得的一些权利和机会,并能够在更深层次上参与行政的运行,实现更高的社会价值。

(四)节约行政成本(www.xing528.com)

作为借鉴传统私法制度和手段的公法形式,行政合同在具体运作方面由于减少了传统行政权力单向性的强制因素,从而大大改善了行政本身的综合效果,也使得行政主体和行政相对人之间的关系更为协调,并有利于节约行政成本。其内在机理有以下几方面:

(1)行政主体之间通过行政合同可以进行有效的沟通和协作,整体上提高行政效率、减少行政成本的支出。

(2)在行政主体和行政相对人之间,两者在合同框架下处于相互合作的地位,这不仅给予了行政相对人参政的地位,而且行政合同一经签订,行政主体也受合同约束,非出于公共利益需要并经法定程序不得随意变更、撤销,故此,行政合同的运行从某种程度上限制了行政权力无限扩张的可能性。

(3)行政合同的签订须以相对人的合意为要件,通过与行政相对人的协作而实现公共目的——借由行政合同,行政主体和行政相对人在实现公共目的层面达成了一致的目标,这在整体上降低了因利益和目标不一致所产生的对抗性,减少了双方产生纠纷和争议的几率;再则,行政合同中通常都事先确定了纠纷处理方式,以及损害发生时责任方须负的赔偿责任,经由此过程所形成的结果方案容易得到相对一方的配合、支持,并能有效地防止相关纠纷的产生。

四、行政合同缔结的程序

作为一种互益性的行政方式,行政合同有必要借助科学、合理的行政程序予以规制。

(一)协商

协商是行政合同的核心和灵魂。“协商的实质就是自由合意,是保证行政契约这种行政法上的行为方式从本质上符合契约根本属性的重要制度与措施。”^[58]就其内容而言,协商程序大致包括五个方面:

(1)协商程序的前置程序,即确定符合订立行政合同条件的行政相对人。行政机关根据行政相对人的申请,确定行政合同的行政相对人。

(2)如果符合行政合同条件的行政相对人为两人以上的,则可以通过招标、拍卖等竞争性方式确定具体行政合同的行政相对人。

(3)如果行政合同的内容涉及第三人利益的,应当取得第三人的书面意见,作为行政合同内容的一部分。

(4)协商程序应当以书面形式制作笔录,由双方代表签字存档,作为今后行政合同在执行时解释条款的依据之一。^[59]

(5)为了确保协商的充分、正当、有效,诸如告知制度、信息公开制度以及招标、拍卖等适当的行政合同缔结程序制度不可或缺。

(二)听证

听证意指在行政合同订立过程中,行政机关应当听取有关人员的意见。其目的在于加强行政机关和行政相对人的沟通,减少因行政合同订立、履行而发生的行政争议,从而提高行政效率。一般而言,行政合同过程中的听证制度,不采用正式听证制度,而是采用非正式制度——采用一定形式的听证,为相关人员或组织提供一个表达意见的机会,即可满足此处听证的要求。应当听取意见的人员主要包括:①符合行政合同行政相对人的条件,但没有被确定为行政合同相对人的组织或个人,行政机关应当听取其异议意见,并作出必要的理由说明;②行政合同内容涉及第三人的合法权益的,行政机关应当听取第三人就行政合同订立的意见。^[60]

(三)说明理由

一般情形下,说明理由是行政机关在存在多名符合资格的竞争者中间进行利益分配时,对最终决定所作的依据解释,或者作为听证的替代方式对主导性权利行使的理由进行书面的阐述。要求行政机关承担这种义务,能够使行政机关在作出决定时更加审慎,同时也便于对决定的正确性进行审查和判断。^[61]对于行政合同而言,说明理由制度的存在能够发挥重要的作用有三:①提高行政合同运行的透明度,对行政合同当事人的权利保障有所助益;②促进行政合同当事人之间的沟通、协调及合意,大大减少了因行政合同当事人对行政合同具体内容误解而可能产生的问题和纠纷;③有效地防止行政恣意——由于法律上强制性地规定了行政机关应当提供作出行政决定的事实和理由,这使得行政机关在作出行政决定时必须考虑所作出行政决定的合法性和合理性。

(四)信息公开

信息公开的价值在于增加程序参加人参与程序活动的目的性和针对性,使得在合同活动的整个过程中出现的错误容易被发现并得到及时纠正。就行政相对人和广泛的社会公众而言,信息公开也是其知情权实现的客观要求。^[62]对于行政合同而言,如果其相关过程经常处于“暗箱操作”的状态,难免会造成腐败滋生和权力滥用之嫌疑。为此,在行政合同的缔结以及执行过程中,除公开会损及公共利益的情况外,行政机关有义务将所有与合同有关的情况予以公开,包括拟将缔结的行政合同的基本情况、参加竞争的条件、资格的审查及甄选的结构等。