行政确认对个人和社会的重要性

一、行政确认的概念

(一)行政确认的定义

行政确认是指行政主体对行政相对人与法律相关的地位、事实进行确定并宣告的具体行政行为。它意指行政主体通过对特定的存疑的法律关系或者法律事实进行判断等方式行使职权、达成特定行政目标之活动及其过程。它是行政主体履行职责、达成行政目标之基本手段之一。

在我国,行政确认几乎已经覆盖所有的行政领域,成为我国行政主体不可或缺的行政方式之一。行政确认法即有关规制或者规范行政确认权及其运行过程,以及对行政确认之程序或者后果实行监督审查等法律、法规的总称。在我国,主要包括《宪法》中的相关条款、《行政复议法》和《行政诉讼法》中的相关条款、《公司法》《公司登记管理条例》《公司注册资本登记管理规定》《婚姻登记管理条例》等。

(二)行政确认的定性

当前,我国学界对行政确认的认识大体上可以划分为以下三类观点:①行政确认是具体行政行为。譬如姜明安教授认为,行政确认意指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别,给予确定、认可、证明(或者否定)并予以宣告的具体行政行为。^[38]②行政确认是准行政行为,而非具体行政行为。譬如胡建淼教授认为,行政确认是行政主体依法对相对人特定的法律地位、法律关系以及相关法律事实是否存在、是否真实进行鉴别判断,并对外作出表示的行为,具有“准法律行为性和前阶段性”。^[39]③行政确认是否属于行政行为应视不同情形而定。譬如刘志坚教授认为,行政确认应当从两种意义上来理解:一是在实施行政行为活动中,行政确认仅仅是行政主体对行为所涉及的有关事实的认定,那么,此时的行政确认不能离开行政行为而独立存在,只是实施行政行为的一个环节或者一种方法,因而不是行政行为;二是如果行政确认是行政主体依据法定职权主动或被动实施的对有关事项(如产品质量、权利义务归属、法律文书)的合法性、合理性及资格、等级、质量标准等的确认、认定或证明,此时的行政确认是完全独立于其他行政行为而存在的具体行政行为。^[40]

二、行政确认的特征

从以上概念中我们可以看出,行政确认具有四方面的特点:①主体是行政机关或者根据法律、法规的授权行使行政权的主体;②内容是行政相对人本身或者与行政相对人具有利害关系的客观法律事实和法律关系;③其形式为确认、证明,并宣告等;④它是行政主体的具体行政行为,其结论具有法律效力。具体来说,行政确认具有以下几个方面的显著特征。

(1)行政确认对象状态的不确定性。行政确认的目的在于明确尚未明晰的法律事实、法律关系。尽管行政确认对象是特定的法律事实、法律关系,但是这类对象的最为重要的特征在于状态具有不确定性,即其在法律上尚处于待定状态。如果行政主体不依法对其进行判断,个人和社会都无法确信其客观的法律状态。只有通过行政主体依据行政权能对其进行合法、有效的认定之后,这类对象的实际状态才为公众所知晓和承认。

(2)行政确认内容的中立性。行政确认本身只是对特定的法律事实、法律关系予以证明、肯定或者否定,并不直接设定法律上的权利义务关系。也就是说,它既不授予相应的权益或者权利,也不增加额外的负担,它只是依据法律、法规的规定对尚处于争议的法律事实、法律关系或者法律地位作出中立性的评价,并根据行政权所具有的公信力而获得社会的认可。这明显区别于给予公民或者组织一定权益的行政许可、行政奖励等授益行政行为,也区别于剥夺相应权益或者增加额外负担的行政征收、行政处罚、行政强制等损益行政行为。故此,行政确认内容并不带有褒奖或者惩罚之类的价值判断,仅仅是一种客观、公正、中立的行政评价方式。^[41]

(3)行政确认效果的证明性。行政确认的法律效果在于赋予特定的法律事实、法律关系一种官方的确认效能。当然,这种证明效能必须是建立在客观、公正的基础之上的,否则,行政确认可以被限期重作或者被撤销。此外,证明效能在法律效力上还具有优先性特征。譬如《关于行政诉讼法证据若干问题的规定》第63条第1项规定,“国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优先于其他书证”;第68条规定,“已经依法证明的事实属于法庭可以直接认定的事实”。由此可以推出,行政确认的证明效力优先于其他普通的证明。

(4)行政确认成立的单方性。在行政主体进行确认的活动中,行政主体之外的当事人可以参与到行政活动过程之中,并对行政确认的最终确立产生一定的影响力。这也是现代民主的基本要求之一。但是这并不能改变行政确认成立的单方性,即行政确认的形成只能由行政主体作出。无论是依职权的行政确认亦或是依申请的行政确认,都是由行政主体单方面地进行判断。其他任何主体都不能代替其作出为法律所认可的行政确认。

(5)行政确认作用的承接性。在大多数情形之下,行政确认是行政主体处理某一事件的预备性行为。它是其他行政行为的必要前提,是“存在于一个具体行政行为内的认定部分,是该行政行为中对于事项、权利义务、行为、关系等的认定或确认的那部分内容。可以说,它与每一个具体行政行为相伴而行、存在于其中”^[42]。当然,该特征在行政确认中并不具有普遍性,它只属于附属性行政确认,而独立的行政确认一般不具有此特点。

三、行政确认的原则

一般而言,行政确认须遵循如下原则。

(1)合法原则。行政确认是行政职权作用的表现形式之一,必须严格按照法律、法规的规定进行,遵循法定程序,确保法律所保护的合法权益得以实现。

(2)公开、公正和公平原则。行政确认必须遵循公开、公正、公平之原则。其中:①公开原则要求行政主体应及时公开行政确认的依据、过程和结果;②公正原则要求行政主体须办事公道,不徇私情,合理地考虑行政确认的相关因素;③公平原则要求行政主体应公派正道,平等地对待行政确认相对人,不得歧视。

(3)客观、中立原则。行政确认是行政主体针对处于争议的法律事实和法律关系所作出的中立性评价,必须始终贯彻客观、中立原则,不得偏私,即行政主体应当“以事实为根据,以法律为准绳”,避免受到行政确认主体自身主观因素的影响,客观、中立地作出行政确认。

(4)保守秘密原则。在实践中,行政确认可能会涉及个人隐私、商业秘密和国家秘密。尽管行政确认之公开原则要求行政确认整个过程和结果必须为相对人和社会所知晓,但是该原则也受到“保守秘密原则”的限制,即公开原则适用边界为不得侵犯个人隐私、商业秘密和国家秘密。故此,在涉及个人隐私、商业秘密和国家秘密之时,行政确认应当遵守保守秘密的法律法规的规定,不得任意公布这些可能致使个人、企业和国家合法权益受损的信息。

四、行政确认的分类

行政确认的形式多种多样,学术界根据不同的标准,将这些不同的行政确认形式划分为不同类型。(www.xing528.com)

(一)行政确认的法律分类

结合法律、法规之规定和行政实践情况,行政确认的主要形式包括:

(1)确定,即行政主体对个人或者组织的法律地位与权利义务予以认定,譬如颁发土地使用权证、宅基地使用权证、房产所有权证、专利权证、商标使用权证等。

(2)认定(认证),即行政主体对个人或者组织已有的法律地位、权利义务或者某事项是否符合法律、法规的要求和标准予以承认(否认)或者肯定(否定),譬如对企业性质的判断、产品质量的认定、交通事故责任的大小的判定等。

(3)登记,即行政主体针对相对人的申请,在政府有关登记簿册中记载相对人的某种情况或者事实状态,并依法予以正式确认的行政方式,譬如工商企业登记、房产所有权登记、户口登记、婚姻登记等。

(4)证明,即行政主体以特定的形式(一般为书面形式)向第三方明确肯定被证明对象的法律地位、法律关系或者某种情形的真实有效性,譬如各种学历和学位证明、产品原产地证明、公证机关出具的公证书等。

(5)鉴证,即行政主体对特定的法律关系的合法性予以审查之后,确认或者证明其法律上所具有的效力的行政方式,譬如有关行政部门对文化制品是否合法的确认、有关部门对选举的合法有效性予以确认等。

(6)行政鉴定,即行政主体依法对特定的专业性技术问题所作出的认定结论,譬如计量鉴定、审计鉴定、专利技术鉴定、商标鉴定、环保监测鉴定、标准化鉴定等。

(二)行政确认之学理分类

依据不同的划分标准,行政确认可以作如下分类。

(1)依据行政确认的内容不同,可以分为法律事实的行政确认、法律关系的行政确认。行政确认中进行确认的内容大致可以概括为法律事实和法律关系两类。行政确认中的法律事实,“除具有一般法律事实的性质外,着重强调其特定的确定行政相对人认定法律地位和权利义务关系”^[43]。故此,行政确认的法律事实是一种特定的法律事实,而法律事实的行政确认则是对这种特定的法律事实予以确定、认可、证明等。法律事实的行政确认涉及的范围较广,内容较复杂,在行政确认中所占的比例也较大。法律关系的行政确认意指行政主体对特定的法律地位或者权利义务关系是否存在或者是否合法予以确定、认可、证明等的一种行政方式。这里的法律关系既可以是行政法律关系,也可以是民事法律关系,或者其他需要确认的法律关系。目前,我国法律、法规规定的有特定法律关系的行政确认大致有不动产所有权的确认、不动产使用权的确认、合同效力的确认、专利权的确认等。^[44]

(2)依据启动方式的不同,可以划分为依申请的行政确认和依职权的行政确认。依申请的行政确认以相对人提出申请为必要前提。只有相对人提出了行政确认的申请,行政主体才能进行行政确认。否则,行政主体不得为之。例如公证证明、房产所有权的确认、房产使用权的确认等。而依职权的行政确认意指行政主体基于法律、法规授予的职权,对特定的法律事实和法律关系予以确认的行政方式。它不必基于相对人的申请,行政主体可以根据实际的情形依据法律、法规的授权进行确认。譬如卫生行政机关验收合格之后颁发的卫生合格证明、纳税鉴定、审计鉴定等。

(3)依据确认对象的不同,可以分为对人的行政确认、对事的行政确认、对物的行政确认和对行为的行政确认。对人的行政确认一般表现为行政主体对相对人的身份、能力或者资格的确认,譬如颁发居民身份证,对医生、导游、驾驶人员、建筑师、律师、会计师等的能力或者资格给予认可。对于事的确认意指行政主体对特定的事件的性质、状态等予以确认,例如对交通事故责任的认定、对产品质量的等级鉴定、对货物原产地的确定等。对物的确认意指行政主体对特定事物的品格、等级、质量等予以确认,例如对产品质量的鉴定、对驰名商标的确定等。对行为的确认意指行政主体对相对人的行为性质、合法性等予以确定,例如交通管理部门对交通事故行为的定性,警察部门对行为人是否属于正当防卫的认定等。

(4)依据行政确认的独立性的不同,可以分为独立的行政确认和附属性的行政确认。独立的行政确认意指行政主体所作出的行政确认行为直接产生法律上的效力,不依赖其他行政行为而独立存在,譬如产品质量等级确认、房屋所有权登记等。附属性的行政确认多为其他行政行为的阶段性行为,是其他行政行为成立的必要前提,一般不直接发生法律上的效力。譬如在自然资源所有权或使用权的行政裁决之中,有关行政机关在作出行政裁决之前,必然要对自然资源的所有权、使用权归属进行确认之后,才能作出具有法定意义的裁决。

(5)根据行政确认主体的不同,可以分为公安行政确认、民政行政确认、劳动行政确认等。公安行政确认意指公安机关所作出的行政确认,这类行政确认主要有公民或者组织的身份、性质、经历等的证明,交通事故责任的认定等。民政行政确认是民政部门所作出的行政确认,例如,现役军人死亡或者伤残的确认、对烈士纪念建筑物登记的确认、对社团成立条件的确认等。劳动行政确认是劳动主管部门所作出的行政确认,这类确认主要有对工人职员伤亡事故责任的认定、对技术等级和技术职称的确认、对无效的劳动合同的确认等。卫生行政确认是卫生行政部门所作出的行政确认,这类确认主要有对食品卫生状况的检验证明、对新药的认定、对医疗事故等级的确定等。

五、行政确认的程序

行政确认程序应包括以下三个阶段。

(1)启动程序。这是行政确认得以进行的前提,但在不同类型的行政确认中,行政确认的启动程序略有不同。依职权的行政确认以行政主体的立案为程序开始之标志。依申请的行政确认则以当事人提出申请并被行政主体受理为启动之标志。在依申请的行政确认中,行政主体一般只从形式上审查相对人提供的手续是否完备、是否符合行政确认的受理范围,以此来决定是否受理行政确认的申请。

(2)审核过程。一旦行政主体立案或者受理行政确认之后,行政主体还需要进行一系列辅助行为来查明行政确认对象的应然法律状态。一方面,行政主体应审查行政确认中相对人的材料的真实性、可靠性,即开始从实质上对相对人提供的材料进行审查;另一方面,对于对专业技术性有特定要求的事项,还应予以检验,用科学的方法来确定。

(3)决定程序。经审核程序之后,行政主体基本上明晰了行政确认对象的应然法律状态。对于符合客观条件的法律关系、法律事实,决定予以承认或者肯定;对于不符合条件的,则决定予以否认或者否定,并应当将该决定告知相对人,如果法律法规有书面形式要求的,应当书面告知。