行政赋权行为与具体行政行为的区别及作用

一、具体行政行为的概念

一般认为,具体行政行为是指行政机关及其工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人,在行政管理过程中,依法行使职权针对特定人就特定事项所实施的影响相对人权利义务的一次性法律行为。抽象行政行为是指行政主体根据法定权限和法定程序针对不特定的对象制定和发布的具有普遍约束力的行为规范的行为,其范围包括行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为,上至国务院、下至乡政府的各级行政机关都有权依据宪法和法律实施抽象行政行为。^[1]理解具体行政行为有必要理解抽象行政行为与具体行政行为这一对范畴。

具体行政行为与抽象行政行为的划分标准有三条:一是行政行为的对象是否有特定性;二是行政行为的使用是否有溯及性;三是行政行为的效力是否有直接性。朱新力教授在应松年教授主编的《行政法与行政诉讼法学》一书中认为,具体行政行为与抽象行政行为应从三方面区分:一是行政行为终结时相对人是否明确、固定;二是行政行为的适用效力是一次性消费还是反复适用;三是抽象行政行为通常表现为具有普遍约束力的行政规范性文件形式。

二、具体行政行为的特征

具体行政行为具有以下特征:

(1)具体行政行为必须是行政主体所为的行为,非行政主体的行为不能称为具体行政行为。

(2)具体行政行为必须是法律行为,它的内容是根据法律法规实施的,具有相应的法律效力,能够产生法律后果。不直接产生法律效果的事实行为不是具体行政行为。

(3)具体行政行为是行政主体针对特定的人或特定的事实施的行为,不能反复适用,不具有普遍约束力。

三、具体行政行为的范围

学界由于对行政行为概念的不同界定,导致对具体行政行为范围的观点也有不同,其焦点在于行政合同和内部行政行为是否也属于具体行政行为。在姜明安教授主编的行政法教材中把行政合同排除在具体行政行为之外,但包括内部行政行为(对公务员的行政处分)。^[2]一般认为,具体行政行为的范围包括以下几种。

(一)行政赋权行为

行政赋权行为即指赋予行政相对方一定的权利与资格,使行政相对方从具体行政行为中获益。典型的行政赋权行为有:行政许可、行政奖励、行政救助等。

(二)行政限权行为

行政限权行为是对行政相对方某种权利的限制或剥夺,或对相对方科以某种义务,是一种对相对方不利的行政行为。行政限权行为包括:行政处罚、行政征收、行政征用等。

(三)行政确认行为(www.xing528.com)

行政确认行为是指对行政相对方享有某种权利义务关系或具有某种法律资格、存在某种法律事实的确认。行政确认行为包括:行政证明、行政鉴定、行政登记等。

(四)行政裁决行为

行政裁决行为即行政机关对行政相对方之间的争议进行裁决,明确双方各自的权利义务关系的行为。行政裁决行为包括:行政仲裁、行政裁决等。

(五)行政救济行为

行政救济行为即为法定行政机关对行政相对方不服行政主体作出的行政行为重新进行定性,确认其是否合法、合理的行政行为。典型的行政救济行为包括:行政复议、行政赔偿、行政补偿等。^[3]

具体来说,具体行政行为包括行政许可行为、行政确认行为、行政奖励行为、行政征收行为、行政给付行为、行政处罚行为、行政强制行为、行政裁决行为等。它主要体现为有书面形式的行政决定,如行政处罚决定书、行政许可证、行政强制执行书等,也有非书面形式的行政决定,如口头警告、紧急措施等。

四、抽象行政行为与具体行政行为的区别

抽象行政行为与具体行政行为的区别表现在:

(1)相对人的明确程度不同。抽象行政行为的相对人范围不明确,是不特定的多数人或事;而具体行政行为的相对人范围明确,是特定的人或事。

(2)法律效力不同。抽象行政行为一般针对将要发生的事项,面向将来,可反复适用,没有次数限制;具体行政行为多针对已经发生的事项,向前发生效力,不能反复适用。

(3)对行政主体的层级要求不同。抽象行政行为的主体有较严格的限制,而且多为较高层次的主体,特别是行政立法的主体必须是法定的有权主体;具体行政行为的主体没有特别限制,任何有资格的行政主体都可以作出具体行政行为,而且一般情况下较低层次的主体居多。

(4)表现形式不同。抽象行政行为的典型表现形式是行政法规和规章等规范性文件以及决定、决议、通知等非规范性文件;具体行政行为的表现形式是行政处理决定书,如行政处罚决定书、行政许可证等。

(5)程序不同。抽象行政行为主要适用会议型程序,如由行政立法机关主持,相关部门参加,经过立法法规划、起草、征求意见、协商、审查和审议、发布等正式、严格的程序;具体行政行为适用处理型程序,如行政处罚要经过立案调查、听证、审查决定,最后对违法相对人作出一次性适用的处罚决定。