一、行政行为的成立
就时间而言,行政行为一经作出,效力的有无一般即处于明了状态,故而行政行为的成立、生效与无效是并列的逻辑关系,这种认识符合行政行为过程论的方法。而目前多数论者将行政行为的无效与行政行为的撤销和废止相提并论,就行政行为效力时点的把握而言,这显然有所不当。[11]
法律行为的成立和生效问题,在法理上和实践中是两个极其重要却又如此不同的制度构建,其适用规则和法律后果殊异。民事法律行为的成立和生效问题就是如此,为学界广泛讨论和关注。然而,在行政法领域,由于我国行政法治化起步晚,历程短,行政法学研究尚未深入的缘故,有关行政行为的成立和生效的问题的研究,没有引起足够的重视。②学理上语焉不详的混乱,必然导致理论无法回应实践的发展,最终难免造成制度层面的缺陷,因此深入探析行政行为的成立和生效问题,实属必要。[12]
行政行为的成立,通常又称行政行为的形成或作出,即行政行为在什么情况或形式下就算已经成立、客观存在了。行政行为的成立是指行政行为作为行政主体行使行政职权或履行行政职责的意思表示已经确定,并外化到外界可以认知的形态,[13]且可以强制性地影响其所指向的行政相对人的权利和义务。行政行为成立问题的主旨是解决行政行为的认定问题,即行政行为的存在和不存在。唯已经成立的行政行为,方有研讨其生效和效力的余地。
二、行政行为成立的意义
行政行为的成立是整个行政行为制度建构的逻辑起点和首要环节。“行政行为效力内容的发生、行政相对人救济请求及有关机关对行政行为的法律审查,都以行政行为的成立为前提。”[14]具体而言:
(1)行政程序终结。行政行为成立表明行政程序的终结。在行政行为成立之前,行政主体围绕作出行政行为的研究、讨论、权衡和决定的活动都处在行政行为形成的过程之中,受行政程序规则的约束。
(2)生效的时点。行政行为的成立决定着生效的时间点。行政行为的效力是以行政行为的成立和存在为前提的。行政行为不存在,其效力就无从谈起。虽然行政行为生效的具体时间差异很大,但是行政行为的成立始终是行政行为生效的前提条件。可以说行政行为的效力是行政行为成立所带来的一种直接的法律后果。
(3)责任的归属。行政行为的成立还决定着行政主体是否承担法律责任和承担法律责任的属性。[15]行政行为一旦成立,作出该行政行为的行政主体就要对之承担行政法律责任。如果行政行为尚未成立或作出的并不是行政行为,则无法律责任可言或承担其他性质的法律责任。
三、行政行为的成立要件
(一)行政行为的成立与意思表示
意思表示是指表意人将其期望发生某种法律效果的内在意思,以一定方式表现于外部的行为。狄骥在《宪法学教程》第一卷中曾说:“行政职能是国家的这样一种职责,它的内容是实施一些法律行为,法律行为是意愿的一种表现。”[16]德国行政法学者汉欧力认为:“(行政)法律行为都是以特定的方式在法律中规定了的行为。它的特征是旨在达到某一法律后果的行为,法律行为之所以发生,是因为行为人意思的要求。”[17]可见,行政行为成立的核心和最基本的要素是意思表示。
(二)行政行为成立要件分析
1.主体要件——公法上的能力
表意人必须具有行为能力,方有为一定意思表示之可能。相应的,实施行政行为的主体,更应该具备公法上的行为能力,这是行政法治的基本要求,也是权力运行规律的客观反映。所谓公法上的行为能力,系指行政主体“须有合法构成”。本书所称的“须有合法构成”[18]的行政主体,是指“行使公权力,从事公共行政事务,具有单独的法定地位之组织体”。这是功能意义的观点,而非组织法上的观点。所以行政主体不以隶属于行政系统为限。[19]换言之,作出行政行为的主体,必须是具有行政职权的国家机关,法律、法规授权的组织和个人。被委托的组织和个人,由于不具有独立的名义用以对外进行意思表示,故其所作出的行为均归属委托机关承担。此外,在极其特殊的条件下,对无公法上的能力的人实施的行为予以承认其为行政行为,如事实上的公务员。这是因为,特殊紧急的条件弥补了行为能力的欠缺状况,这样更有利于保护公益和相对人对行政的信赖。
2.主观要件——意思表示
行政主体在为一定行政行为时,其所表达的健全的意思表示,在主观方面涉及两个方面:
(1)须有行为意思——行使公权力的意思表示。行为意思指行政主体不仅在外观上具有处理行政事务的公权力(即上述公法上的能力),并且以行使公权力的意思表示而作成规制措施,如果再具备行政行为其他要件即可成立行政行为。若行政主体实际上虽无作出某一特定行为所必需的公权力(即超越职权),但只要具备代表国家处理公务的意思,通常亦可成立行政行为。所以,行政行为的成立,与行政主体实际享有法定职权并无必然联系,权限合法并非行政行为成立的要件。
(2)须有效果意思——以发生法律效果为目的。效果意思是以对外直接发生法律效果为目的,具有法律拘束力的意思表示。行政行为成立的核心是意思表示,这就要求行政行为在内容指向方面必须明确。行政行为所用以直接发生法律效果的意思表示,不以公法上的法律效果为限。行政机关行使公权力之决定以直接发生私法上的法律效果为目的的,亦为行政行为。[20]
3.客观要件——表示行为(www.xing528.com)
行政主体必须通过一定的形式才能将主观意思显示于外部使行政相对人知晓,客观要件就是意思表示的外部表征,表示行为的存在可以称为行政行为成立的形式要素。行政行为必须正式通知相对人,通知是行政程序结束的标志,也是行政行为在法律上存在的起点。尚未通知的行政行为还不是行政行为,通知不仅是行政行为的合法要件,而且是行政行为的成立要件。行政行为可以分为要式行为和不要式行为。在一般情况下,形式的瑕疵并不有损于行政行为的成立,只是会引起责令补全或无效、撤销、变更之法律后果。但是如果某些形式要件已经被明文规定为行政行为成立的必备要素,缺乏之则视为行政行为不成立。
四、行政行为的不存在及其法律后果
与行政行为的成立相对立的概念是行政行为的不存在,亦称“非行政行为”“假行政行为”,是指不具备行政行为的成立要件,但具有行政行为的某些类似特征的非行政行为。[21]其主要表现为两种形态:一是民事主体作出所谓行政行为的情况,二是行政主体从事行政职务以外的民事行为。[22]判定假象行政行为的关键性标准是行政权能,即公法上的行为能力。行政行为是行政主体基于行政权能的管理行为。假象行政行为,无法显现行政主体的公权力意图,其后果表现在当事人没有服从义务,可以不通过提起行政诉讼撤销之而不予遵守,而行政主体更无强制执行的权力。如果违法进行强制执行,当事人享有防卫权。当事人也可以在任何时间向法院起诉,不因超过行政诉讼时效而无效。
另外,传统理论认为,非行政行为不得提起行政诉讼,但最高法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>的若干问题的解释》确定了“确认判决”,根据第58条第2款第3项的规定,对被诉具体行政行为依法不存在的,可以提起确认之诉(即拟制行政诉讼),使其归于消灭。[23]
五、行政行为的生效
从行政行为的过程性这一角度来看,行政行为的生效是行政行为自身运行进程中的一个重要阶段或环节,意指行政行为在符合特定条件时开始产生法律效力。[24]
研究行政行为的生效,关键在于探讨生效的具体规则。从理论上说,行政行为发生法律效力的时间分四种情况:①即时生效;②行政主体将行政行为告知之时;③行政相对人对行政行为受领之时;④行政行为附款规定的生效之时。[25]
(一)即时生效
行政行为一经作出即具有效力,对相对人立即生效。即时生效的行为通常是行政主体当场作出并立即产生法律效力的行为。其适用范围较窄,一般适用于即时强制等紧急情况。[26]即时强制是指行政主体根据目前的紧迫情况没有余暇发布命令,或者虽然有发布命令的余暇,但若发布命令便难以达到预期的行政目的时,为了创造出行政上所必要的状态,行政主体不必以相对人不履行义务为前提,便可以对相对人的人身、自由和财产予以强制的活动。[27]由于行政即时强制具有时间的紧迫性、程序的简洁性、较高的裁量性和不为当事人同意的强迫性等特点[28],所以,虽然在理论上讲即时强制仍然可以区分为权利义务的设定和实现两个层次或步骤,但是就实务而论,这两个层次、步骤很难发现、区别。[29]故而,行政即时强制的基础决定是以动作状态表达决定的内容同时伴随实力的实现,这就使得决定与执行完全混同,决定中有执行、执行中有决定,即当行政即时强制一经作出、作用于行政相对人时,就立即生效。此时行政行为的成立和生效在时间上是完全一致的。
(二)通知生效
在一般情况下,行政主体作出行政行为只有通过告知才能产生对行政相对人的法律效力。通知在行政法上是行政行为生效时间的必要条件。这意味着任何一个行政行为必须附带告知行为才能对行政相对人产生法律效力。同时,行政主体将主观意思以通知的方式表达于外界被行政相对人知晓,通知又是行政行为成立的要件,因此,在通知生效的情况下,行政行为的成立与生效的时间点是一致的。
(三)受领生效[30]
在行政行为中,有一部分是行政主体表意,而由当事人选择是否接受的情形,即该行为需要经过行政相对人的同意才能对其发生法律效力,如公务员的任命、行政奖励、行政给付等,这类行为被称为“经附和之行政行为”或“须同意之行政行为”。经附和的行政行为只有依法将行政行为送达给相对人,并被其接受时始生效力,附和的目的是为了确保行政相对人不受所不需要、不意愿的行政行为的束缚,一般经附和的行政行为只有与授益处理(公务员的任命、行政奖励、行政给付)联系在一起才有意义。[31]就行政相对人而言,经附和的行政行为,其成立和生效的时间点是不同的。当行政行为为取得行政相对人的同意而通知行政相对人时,该行政行为就已经成立,但是尚未对其发生法律效力。而只有在行政相对人表示同意之时,须附和的行政行为才开始生效。可见,行政相对人的同意是该行政行为的有效要件,而非成立要件。[32]就行政主体而言,行政行为一经作出,即行政主体的意思表示一经通知行政相对人,则行政行为即告成立并立即对行政主体生效,具有拘束力。相对人若采纳该行政行为,则对相对人生效;相对人若不采纳则对其无拘束力。[33]可见,受领生效的行政行为,对行政主体和相对人生效的时间点是不同的。行政行为在成立之后对相对人生效之前而约束行政主体的效力,被称为行政行为的“自缚力”。
(四)附款生效
行政行为的附款,是指行政主体在不违背法律精神和目的前提下,在作出行政行为的同时,为限制行政行为的效力所附加的意思表示。[34]一般而言,行政行为自通知时就发生法律效力,但是当行政主体享有自由裁量权时,可以在法律既定的条件之外增设附款,使行政行为的效力受到附款限制,并以附款的成就作为行政行为效力发生或丧失的依据,从而保障行政管理目标的实现。行政行为的附款使行政主体可以控制行政行为生效或者失效的时间点,使弹性行政成为可能。[35]根据效力受限制的方式,行政行为的附款可以分为期限、条件和负担。
(1)附期限行政行为,是指在行政行为中指明某一将来确定到来的期限,以期限的到来作为行政行为生效或者终止效力的根据。附期限的行政行为又可分为附始期行政行为和附终期行政行为两种,其中对行政行为生效起作用的附款是始期。
(2)附条件行政行为,是指在行政行为中指明某一将来不确定发生的事件,把该事件的成就作为行政行为生效或者终止效力的根据。附条件的行政行为又可分为附延缓条件的行政行为和附解除条件的行政行为。前者是指行政行为效力的发生取决于所附条件的成就,所附条件未成就时,行政行为不生效;后者是指行政行为效力的终止取决于所附条件的成就,所附条件未成就时,行政行为依然有效。其中对行政行为生效起作用的附款是延缓条件。
附期限行政行为和附条件行政行为都是对行政行为时间效力范围的限定。在生效规则上两者具有共性,即行政主体作出行政行为并通知行政相对人时,行政行为即告成立,但是对行政相对人并不产生效力。只有在始期到来或者条件成就时行政行为方才生效。而两者所不同的是,附期限是将行政行为生效或者终止限定于将来特定的时间,而附条件是将行政行为效力的开始或者终止限定于某一事件。将来的特定时间是肯定会到来的,而特定事件的发生与否却尚未可知。
(3)附负担行政行为,是针对授益行政行为而言的,指受益人在取得利益的同时,行政主体为其附加了额外的作为、容忍或者不作为的义务,使其承载一定的负担。就行政行为的生效而言,附负担行政行为与附期限、附条件行政行为的区别在于,始期附款和延缓条件附款是在时间上限制行政行为效力的产生,而不涉及行政行为权利义务的规定,所以是行政行为的内在组成部分,本身缺乏独立性,不能构成行政行为的独立部分。而负担作为行政行为的一种附款,已经包含了对实体的处理,即行政相对人的作为、容忍或不作为义务。所以负担附款不仅是行政行为的组成部分,其本身就是一个独立的行政行为。基于负担附款的独立性,不论该负担是否得到履行,附负担行政行为一经通知立即生效。[36]
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
