行政行为的效力规定及优化措施

行政行为的效力是行政行为的生命,是指行政行为一经作出就具有的法律效果,表现为以国家强制力为保障的特定法律约束力。^[7]行政行为效力的内容一般包括公定力、确定力、拘束力和执行力。

一、公定力

公定力是指行政行为一经成立,在法律上就推定其合法有效,任何个人和组织都应当予以承认和尊重,而不得否认与拒绝其法律效力。也就是说行政行为即使被认为是违法的,在有权机关予以撤销或变更之前,都必须推定其为有效行政行为。

从行政行为公定力的概念出发,其内涵包括以下几个方面:一是此效力发生在行政行为作出后,而且行政行为一经作出,除非是具有重大且明显瑕疵的无效行为,都具有此种效力;二是此效力是一种对“世”的效力,即对任何人都具有基于此效力的约束力;三是这种约束力是一种法律上的推定,并不是真正的效力,行政行为是否具备实质意义上的法律效力还须由权力机关审查后再作决定,但在未被否定之前,任何人仍须予以尊重。

二、确定力

确定力是指有效成立的行政行为,具有不可随意变更力和不可争执力,具有不受任意改变的法律效力,因此又称不可变更力。行政行为的确定力是以其公定力为前提的。行政行为具有公定力,那么行政行为一经作出就会被推定为是合法有效的,合法有效的行政行为必然应当是确定的。这种确定力既是对行政主体的限制,也是对行政相对人的限制:对行政主体而言,行政主体非经法定程序、非基于法定事由不得随意改变自己所做的行政行为;对行政相对人而言,超过法定救济时效,行政相对人不得任意请求改变行政行为。

根据所限制对象的不同,行政行为的确定力分为实质确定力和形式确定力两种。行政行为的实质确定力是行政行为对实施该行为的行政主体而言的一种不可改变力,即行政主体不得任意改变自己作出的行政行为,又称“一事不再理”“不可改变力”或“自缚力”。行政行为的形式确定力是行政行为对相对人而言的不可改变力,即相对人不得自行改变或任意请求改变已作出的行政行为,又称“不可争力”。

但是,行政行为的确定力是相对的,而不是绝对的。因为行政行为的确定力是基于公定力产生的,公定力本身不是绝对的,而是一种推定的法律效力;所以,确定力也只能是一种相对的法律效力。如果行政行为确实已经违法或已不符合新形势的需要,其继续存在就会有损于相对人、第三人或公共利益。在此情况下,行政主体就应当按法定程序改变此行政行为,这就是对行政行为实质确定力的改变。同时,法律允许相对人及其他利害关系人在法定期限内,依法定程序请求有权机关对行政行为进行审查。审查后,有权机关对确定为不合法的行政行为予以改变,这就是对行政行为形式确定力的一种改变;而确定为合法的行政行为就会具有最终确定力,相对人不能再对其提出任何异议。

三、拘束力(www.xing528.com)

拘束力是指行政行为具有法律规定的或行政机关决定的法律效果,行政机关和相对人都必须尊重并遵守之。^[8]行政行为一经作出,就具有限制和约束行政主体和相对人的法律效力。它既表现为对行政主体的拘束力,又表现为对相对人的拘束力。对行政主体而言,行政主体应当遵守其所做的行政行为的规定,而不能超越该行为之外或违反该行为的规定;同时,行政主体应充分尊重和保护相对人符合该行政行为规定的行为,而不应当干涉其行为。就相对人而言,相对人必须遵守该行政行为的规定,而不能违反该行政行为的规定。

行政行为的拘束力是以公定力和确定力为前提的。没有公定力的前提,行政行为是否合法有效尚有疑问,此行政行为当然不可能有拘束力;没有确定力的前提,行政行为的内容尚不能确定,此行政行为想要拘束行政主体和相对人自然也无从谈起。同时,拘束力又是公定力和确定力行使的保障。行政行为如果对行政主体和相对人都没有限制和约束,那么此行政行为的公定力和确定力是否存在也就没有丝毫意义了。

这里的行政行为对相对人的拘束力,是对人的,而不是对“世”的,其行使以不能转移为原则。抽象行政行为只能拘束法定的不特定相对人,而不能拘束其他公民、法人和组织;具体行政行为只能拘束特定的相对人,而不能拘束其他的公民、法人和组织。^[9]

四、执行力

执行力是指行政行为生效以后,行政主体依法有权采取一定手段,使行政行为的内容得以实现的效力。当行政相对人不履行其应该履行的法定义务时,行政机关可依法强制其实现该义务的履行。^[10]行政行为一经作出,其内容必须得以完全实现。

行政行为的执行力表现为自行执行力和强制执行力两种形式。自行执行力指行政行为具有的要求义务主体自行履行所负义务的法律效力。强制执行力指行政行为具有的强制义务主体履行所负义务的法律效力。这两种形式并不是同时表现出来的,而是区分先后的。首先是自行执行力阶段,即法律要求或允许义务主体自行履行义务的阶段。然后是强制执行力阶段,即自行执行阶段过去后,行政主体或其他有权机关依法强制义务主体履行所负义务的阶段;但此时义务主体在得到法律授权的情况下,仍可自行履行义务,故此阶段又称“相对自行执行力阶段”。

行政行为的执行力在时间上也具有持续性,是指行政行为自生效之时起至失效之时止始终具有执行力,并不因行政救济的发动而中止。只有在下列情况下,行政行为的执行力才能被中止:①权利主体允许或同意义务主体停止履行义务;②有权机关依法决定义务主体停止履行义务;③行政法律规范规定义务主体可停止履行义务的条件实现。