一、行政行为分类的意义
对行政行为进行分类,历来都是行政法学研究行政行为的重要内容之一,这不仅是理论研究的需要,也是了解各类行政行为的具体特点,分析行政行为是否合法、有效,确定行政监督与救济的现实需要。[5]行政行为的分类,其意义在于:①认识行政活动,掌握行政活动的内容、特征;②服务于监督行政行为的需要;③为立法提供基础;④为行政主体实施行政行为提供理论指导;⑤为行政法学研究提供良好的体系。[6]
对行政行为进行分类,首先需要确定分类的依据,即分类标准。由于不同学者其研究的出发点和研究角度各不相同,对行政行为的分类标准也没有统一的认识,因此,我国对于行政行为的分类也各不相同。
二、行政行为的分类
根据不同的标准,可对行政行为作不同的分类。
(1)根据行政行为的法律后果,可分为事实行为和法律行为。事实行为是指行政主体所实施的,本身不直接或间接地引起行政相对人权利义务的得失、变更等法律后果的行为。法律行为是指行政主体所实施的,本身能直接或间接地引起行政相对人权利义务的得失、变更等法律后果的行为。
(2)根据行政行为的主体性质和作用,可分为形式意义的行政行为和实质意义的行政行为。形式意义的行政行为,是指从实施行为的机关出发来观察问题,认为行政机关所做的一切具有法律意义的行为都属于行政行为。实质意义的行政行为,是指从行为的作用和性质出发来观察问题,认为行政行为主体虽不是行政机关,但只要具备了行政的性质和作用,都是行政行为。例如行政机关拘留犯罪嫌疑人的行为,是形式意义上的行政行为、实质意义上的司法行为;行政机关制定行政法规的行为,是形式意义上的行政行为、实质意义上的立法行为。相反,立法机关制定行政法律的行为,由于行为具有行政管理的性质,因而是形式意义上的立法行为、实质意义上的行政行为。
(3)根据行政行为的对象是否明确具体,可分为抽象的行政行为和具体的行政行为。国家行政机关在进行管理时,制定抽象的行政规范、不对具体事件进行处理,这种行为为抽象行政行为,如国务院各部委制定规章的行为。由于抽象行政行为一般是以抽象的行政管理法规的方式表现出来的,故又称为“制定法规的行政行为”。具体行政行为是指国家行政机关在进行管理活动时,对具体事件的处理活动,如行政处分。由于具体的行政行为一般是以具体的行政措施方式表现出来的,故又称为“采取措施的行政行为”。(www.xing528.com)
(4)根据行政行为主体的数量以及是否有相对人的意思参与,可以分为单方行政行为、双方行政行为和多方行政行为。凡行政行为以行政机关单方面意思表示成立,不需要其他行政机关参加和行政相对人同意的,称“单方行政行为”或“行政上的单独行为”,如行政命令。行政机关的决定有时虽以相对人的申请为前提,但行政机关的决定及其效力无须行政相对人同意,这种行为仍为单方行政行为,如行政复议决定等。单方行政行为在行政管理活动中最为常见。双方行政行为是指在行政管理活动中,行政主体与行政相对人为达到共同目的而达成意思表示一致才成立的行为,又称为“行政契约”或“行政合同”。多方行政行为是由多方行政主体为达到共同目的而达成意思表示一致才成立的行为,又称“集合行政行为”“多边行政行为”“行政协定”,如数个国家行政管理机关联合发布行政管理文件的行为。
(5)根据行政行为行政主体是否具有自由裁量权,可分为拘束的行政行为和自由裁量的行政行为。拘束的行政行为,是指行政管理法规已经规定得非常详细、具体,行政机关在进行行政管理活动时,只能按照行政法规范的规定而毫无自由裁量余地的行为。自由裁量的行政行为,是指国家行政机关在行政法规范没有明确规定或规定有一定幅度的情况下,按照确定的原则或职权范围行使自由裁量权的行为。
(6)根据行政行为有无附加的生效条件,可分为有附加的行政行为和无附加的行政行为。无附加的行政行为,是指国家行政机关没有任何附加限制、一经作出即产生法律效果的行为。有附加的行政行为,是指国家行政机关作出的附加某种限制、在限定范围内产生法律效果的行为。对行政行为的附加限制主要有条件、负担、期限等。
(7)根据是否需要行政相对人的申请,可分为依职权的行政行为和依申请的行政行为。依职权的行政行为,是指行政机关在法律规定的职权范围内,不需要行政相对人的请求自行作出的行政行为。依申请的行政行为是指行政机关按照行政相对人的请求,被动作出的行政行为,如批准经营某项商品的行为。
(8)根据行政行为是否需具备特定的形式,可分为要式行政行为和非要式行政行为。要式行政行为,就是需要具备特定方式,必须具备一定的合法形式或遵守一定的程序,才能产生法律效力或法律后果的行政行为。非要式行政行为,是指不需要具备特定方式或经过一定程序,口头表示即可产生法律效力或法律后果的行政行为。要式行政行为与非要式行政行为的区别,并不在于有无一定的形式,因为任何行为都必须通过一定的形式表现出来。它们的区别在于是否需要法律规定的特定形式。行政行为是具有法律效力和法律后果的行为,因而其绝大多数是要式行为。特定的方式和程序关系到认定或判断要式行政行为是否合法、有效的大问题。特别是那些引起行政纠纷的行政行为,其行为方式和程序就具有更重要的意义。
(9)根据行政行为涉及管理对象的范围,可以分为内部行政行为和外部行政行为。内部行政行为是对行政机关的内部管理,是对行政机关的组织、人员、工作、财务等进行的管理。外部行政行为,是指行政主体对行政相对人所实施的行政行为。
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