一、行政主体的概念
关于行政主体的概念,国内学者的表述略有差异。例如,罗豪才和湛中乐教授在他们主编的《行政法学》一书中,将行政主体界定为“能以自己的名义行使行政权,并能独立承担因此产生的相关法律责任的组织”[1]。王连昌教授在其主编的《行政法学》一书中,将行政主体界定为“依法享有国家行政权力,以自己名义实施行政管理活动,并独立承担由此产生的法律责任的组织”[2]。应松年教授在其主编的《行政法学新论》中,将行政主体界定为“依法享有国家行政职权,代表国家独立进行管理并独立参加行政诉讼的组织”[3]。而姜明安教授则认为,我国行政法学使用“行政主体”概念通常有两种用法:其一,指行政机关和法律、法规授权的组织及其他社会公权力组织;其二,具体指能独立以自己名义对外行使行政职权和承担法律责任的某一行政机关或法律、法规授权的组织及其他社会公权力组织。[4]虽然各学者对于行政主体的定义有所不同,但是对于其内涵的认识基本上是一致的,他们基本上都认同:其一,行政主体必须是一定的组织而不能是个人;其二,行政主体必须是享有行政职权的组织;其三,行政主体必须是能够以自己的名义行使行政职权的组织;其四,行政主体必须是能够独立承担法律责任的组织。总的来说就是行政主体必须具有“权、名、责”的统一。
二、行政主体的特征
行政主体的特征主要表现在以下四个方面:
(1)行政主体是具有行政权力、实施行政活动的组织。并不是所有的组织都能成为行政主体,只有行使国家行政权力的组织才能成为行政主体。国家行政机关具有宪法、组织法规定的行政职权,它可以成为行政主体;企事业组织和社会团体非经法律、法规的特别授权,不能行使国家行政权力和实施行政行为,因而不具有行政主体资格。
(2)行政主体必须是能以自己的名义独立进行行政管理活动的组织。能否以自己的名义实施管理是判定一个行政机关是否是行政主体的标准。比如被委托的组织虽然在委托范围内也可以行使国家行政职权,实施某些行政行为,但不是以自己的名义实施的,而是以委托它的行政机关的名义实施的,因而被委托的组织不属于行政主体。(www.xing528.com)
(3)行政主体必须是能够承担行政活动的法律后果的组织。一个组织是否是某项活动中的行政主体,重要的标准是看其是否承担行政活动所产生的责任,如果仅仅实施行政活动,但并不负担由此而产生的责任,那么,这个组织就不是行政主体。如某个社会团体接受行政机关的委托从事公务活动,但并不承担由此而产生的责任,责任由委托的行政机关承担,那么受委托的社会团体就不是行政主体,主体只能是委托的行政机关。再如行政机关的行政职权由公务员来行使,但公务员的职务行为,并不由其本身对外承担法律责任,因此在行政诉讼中公务员不能作为被告应诉。公务员实施的职务行为,由其所在行政机关对外承担行政法律责任,在行政诉讼中,由其所在机关作为被告应诉。因而,公务员不是行政主体。
(4)行政主体一般由行政机关和法律、法规授权的组织担当。行政主体主要是由行政机关担任,但又不限于行政机关,法律、法规授权某个非行政机关社会组织行使某项行政职权,实施某种行政行为,该组织即取得行政主体地位。
三、行政主体的资格
在明确了行政主体的概念及特征后,要进一步明确行政主体的资格。行政主体资格是指符合法定条件的组织,经过法定程序或途径所获得的行政主体法律地位。[5]行政主体资格理论主要是由三方面的内容所构成:其一,行政主体资格的构成要件,具体包括:①依照法定权限和法定程序而设立的组织;②具备一定的组织机构和职位人员编制;③拥有法定的职责权限;④能够以自己的名义独立行使行政权并承担法律责任。其二,行政主体资格的取得,具体包括两种途径:①依照宪法和行政组织法的有关规定取得;②依照宪法和行政组织法以外的单行法律、法规的授权而取得。其三,行政主体资格的变更和丧失。前者是指由行政主体的合并或分解而引起的行政主体资格在原行政主体与新行政主体之间的转移,后者是指由行政主体撤销或授权收回、授权期限届满等原因而引起的行政主体资格的丧失。[6]
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