行政法基本原则的内涵与优化

一、合法行政原则

合法行政是首要原则,其他原则都可以理解为这一原则的扩展与延伸。其含义包括:一是法律保留,所有的行政活动都只能在法律授权的范围内进行。依法只能由法律规定的事项,行政机关除非获得授权,否则不得作出任何规定;在没有立法文件进行规定的情况下,行政机关不得做出影响公民、法人和其他组织权利义务的行为。二是法律优先,所有的行政活动都不得违背现有法律的规定。行政机关制定的任何文件、作出的任何决定都必须符合现有法律的规定,不得与其相抵触;对于法律授予的职权,行政机关应当严格按照法定的程序、在法定的范围内行使;对于法律规定的义务与职责,行政机关应当积极有效地履行或执行。

合法原则,意指行政权力的分派与调配必须有明确的法理与法律的依据;其意在为行政权的合法性构筑实定法上的基础。正如潘恩所说:“一切管理国家的权力必定有个开端,它不是授予的就是僭取的权力,此外别无来源。一切授予的权力都是委托,一切僭取的权力都是篡夺。”^[3]而一切篡夺都意味着非法。所以,任何行政都“必须经法律授权”,而且法律“授权的标准和条件应具体、明确,这样避免了行政机关无法律明确依据情况下的自主立法”^[4]。合法行政原则的要义有以下四点。

(一)主体合法

就其性质而言,行政权的配置权有三种解读视角:①基于宪法的视角。在这个视角上,行政权的第一次配置即宏观配置是由宪法来完成的,在这个意义上的行政权配置权本质上属于制宪权的范畴,行使这种配置权的主体是制宪机关——其终极主体为人民全体,因为只有人民全体才是制宪权的终极所有者。②基于法律的视角。在这个视角上,我们看到由宪法所完成的行政权力宏观配置在法律的作用下实现了第二次分配,在这个意义上的行政权配置权本质上属于立法权的范畴,这种行政权配置权的主体是立法机关,在我国即全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会。③基于行政的视角。在这个视角上,我们可以观察到国务院及其所属部门是如何通过行政法规、规章等方式,将行政权力再次分派到具体的行政主体手中的,在这个意义上的行政权配置权属于行政权范畴,行使这种权力的主体是国家最高行政机关及其所属部门。

(二)权限合法

行政权配置是通过一定形式的法规范来完成的,而不同形式之法规范本身又存在着位阶差异;基于这种位阶差异,不同法规范也存在着行政权配置能力与资质两方面的差异。一般而言,法规范的行政权配置权限和资质与其效力位阶成正比,即位阶越高的法规范,其行政权配置的权限与资质也越高。^[5]以行政许可权的配置为例,根据《行政许可法》第十四条、第十五条之规定:①法律可以设定所有的行政许可。②尚未制定法律的,行政法规可以设定行政许可;必要时,国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后,除临时性行政许可事项外,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律,或者自行制定行政法规。③尚未制定法律、行政法规的,地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的,因行政管理的需要,确需立即实施行政许可的,省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的,应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章,不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可,不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务,不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

(三)目的合法

行政权配置目的合法,是指行政权力的分配与调配所欲达到的目标与意图必须与整个宪政的价值诉求相契合。它包括三层意思:①有助于整个宪政秩序的稳定与优化——在国家宪政体制中,行政权不可或缺。为此,行政权力配置既要考虑到行政权与立法、司法两权之平衡,以防止行政权一权独大等问题;又要考虑到行政权在行政主体内部的合理调配,以防止中央集权或者部门集权等问题。^[6]②有助于公共利益与公共服务的优化——对于社会而言,行政权永远是必要的。为此,行政权配置既要考虑公共利益和公共秩序的可持续发展,又要兼顾公共服务的有效优质供给,其中前者主要关乎行政公平议题,后者则关涉行政效率问题。③有助于个人自由与全面发展——对于个人而言,行政权永远是一把双刃剑,它既是个人自由与全面发展的条件,又是个人自由与全面发展潜在的威胁者。为此,行政权的配置就必须做到威胁最小但保障恰当。

二、合理行政原则

合理行政原则要求所有行政活动,尤其是行政机关根据裁量权做出的活动,都必须符合理性,符合最基本的、最起码的理性,即符合一个理智健全的人应当达到的合理与适当。具体包括:①公平公正对待。当行政机关面对同等情形或相似的情形时,应当做出同等的或相近的处理,不得出现明显的偏差或歧视。②考虑相关因素。行政机关在实施其活动时,必须考虑也只能考虑与该事件有关的各种因素,不得考虑无关因素而影响其决定。③符合适当比例。行政机关为实现某一行政目标而采取的手段,应当以必要为限度,在可以实现行政目标的各种手段中,应当选择对当事人权利影响最小的手段。

三、信赖保护原则

信赖保护,是指当社会成员对行政过程中某些因素的不变性形成合理信赖,并且这种信赖值得保护时,行政主体不得变动上述因素,或在变动上述因素后必须合理补偿社会成员的信赖损失。该原则的核心思想是维护法律秩序的安定性,保护社会成员的正当权益。^[7]“保护人民权利,首重法律秩序之安定。”

第二次世界大战前,信赖保护之观念,在一向专注依法行政及公益原则的德国并不受重视,仅有一些零散规则。如《威敦比克邦行政法总则草案》(1936年)第42条第3款就规定:“授益行政行为之撤销与变更,须附理由。”说明理由义务的规定客观上有利于信赖利益的保护。但是,形式法治国仅仅在有限的程度上保护了信赖利益。行政行为变得不可撤销的唯一情形是该行为已经生效,受益人已经依靠它去进行活动,例如某人得到建设许可后开始建造房屋。但是,如果一个行为是违法的,该行为总是可以撤销的,而不管存在什么样的信赖利益。

第二次世界大战以后,这种状况发生了改变。1956年,柏林最高行政法院在一个突破性判决中认为,应当用一种专门的平衡办法来协调“依法行政原则”与“信赖保护原则”这两个都代表了宪法价值的原则。后来,这个思路得到德国宪法法院的确认,认为这是法律安定性原则在保护公民合法权益方面的表现形式,侵害公民的信赖即构成违反法律安定性原则。自此,信赖保护原则逐渐渗透到行政全过程,如在法律事实的认定、行政法律规范的选择适用等环节,并在众多的成文法中被明确加以规定。其中,尤以1976年德国《行政程序法》的规定更为引人注目。该法第48条至第50条对授益、负担、双效、复效行政行为的撤销及废止作了详尽规定,从而确立了信赖保护原则在行政法上的地位,并使之更具有可操作性。

信赖保护原则之所以产生于第二次世界大战后的德国,这与其发达的社会法治国理念有着密切的关联性。如前所述,法治国的产生与发展均始于19世纪的德国,并经历了从自由法治国到社会法治国理念的嬗变。在自由法治国时代,行政机关在国家内部的任务只限于维持社会治安,“受到法律约束来侵犯人民财产与自由的‘行政处分’,也堂而皇之地形成行政法的重心”。进入20世纪的社会法治国时代以后,国家任务发生了变化,国家必须解决因人口增长、工业化、无产阶级产生及都市化所带来的仅凭社会成员个人的智识所无力解决的一系列社会问题,行政机关也必须担负起创造合乎正义的社会秩序、为人民提供个人生活不可欠缺的“生存照顾”的职责。此时,行政机关与社会成员之间已不再是纯粹的命令与服从关系,而是一种相互需要与相互依赖的关系——诸多行政任务的实现都需要社会成员的鼎力支持,社会成员也将国家(行政机关)视为自身谋求生存与发展的工具。这样,信赖关系不仅仅在私人生活领域具有重要地位,在国家的公共生活中同样扮演着重要的角色。正如德国学者拉邦德所言,诚实信用原则支配公法领域,一如其于私法领域然。苟无诚实、善意,立宪制度将无法实行,故诚实、善意应为行使一切行政权之准则,亦即为其界限。正是在社会法治国理念的影响下,信赖保护原则伴随着私法的诚信原则在行政法中的引入而确立起来,是诚信原则在行政法中最直接的体现。

作为行政程序法之基本原则,信赖保护原则要求行政程序设计以及依该程序运作的行政过程应当满足诚实守信之法则。^[8]受其拘束,行政机关在行使行政职权过程中,应当恪守信用,保护公民、法人或者其他组织对行政机关正当合理的信赖。由于所依据的法律、法规修改、变更、废止,或者由于实施行政行为所依据的客观情况发生变更,严重影响公共利益或者第三人利益,需要废止行政行为的,由此给公民、法人或者其他组织造成损失的,行政机关应当依法给予补偿。^[9]其要义有四方面。

(一)异动法定原则

受行政程序法之信赖保护原则拘束,行政决定一经作出,非有法定事由和经过法定程序不得随意撤销、废止或者改变。

(二)异动谨慎原则

受行政程序法之信赖保护原则拘束,授益性行政决定一经作出,即便做出该决定之行政主体事后发现有违法情形,只要这种违法情形不是因为相对人本身的过错所造成的,该决定不得被撤销或者改变,除非不予撤销或改变会对国家、社会公共利益造成严重损害。

(三)利益衡量原则

受行政程序法之信赖保护原则拘束,行政决定一经作出,如果事后据以作出该行政决定的法律、法规、规章等进行了修改或者废止,或者据以作出该决定的客观情况发生重大变化,为了公共利益的需要,作出该决定之行政主体依法可以作出撤销、废止或者改变之决定;但在作出撤销、废止或者改变决定前,应当进行利益衡量,唯有在撤销、废止或者改变生效行政决定所可能获得之利益确实大于行政相对人故此所遭受之损失的条件下,这种撤销、废止或者改变决定才具有正当性。^[10]

(四)侵权赔偿原则

受行政程序法之信赖保护原则拘束,行政机关撤销、废止或者改变其违法作出的行政行为,如果这种违法情形不是因为相对人的过错造成的,并且相对人故此而受到损失的,行政机关应当对相对人故此受到的损失进行赔偿。如果行政机关是因为公共利益的需要而撤销、废止或者改变其合法作出的行政行为,相对人故此受到的损失,由行政机关对其进行补偿。

四、比例原则

比例原则作为德国行政法的一项重要原则,德国行政法之父奥托·麦耶誉之为行政法中的“皇冠原则”,我国台湾学者陈新民称之为行政法中的“帝王条款”。作为行政权配置原则,禁止过度原则意指行政权配置应当兼顾行政目的与行政相对人权益,并在两者之间保持某种平衡,使得行政权的分派与调配既为实现行政目的之绝对必要,又对行政相对人权益影响尽可能的小。它包括适当性原则、必要性原则和比例性原则三项子原则。^[11]

(一)适当性原则

适当性原则,又称为妥当性原则、妥适性原则、适合性原则,它要求行政权的配置必须充分考虑权力与任务之间的妥恰性,即被分配到行政主体手中的权力必须能够实现行政任务或至少有助于行政任务的完成。由于行政权力与行政任务之间是目的与手段的关系——相对于行政任务而言,行政权力无疑就是完成任务、达成目的之手段;故此,适当性原则本质上是一个“目的导向”的要求。^[12]具体有三:①行政权力的配置应当符合行政任务的需要,或者有助于行政主体履行其法定职责、达成行政目的。②行政权包含若干子权力形态,不同的子权力形态具有不同的功能,法规范应当将这些权力配置到最适恰的主体手中,从而使得各行政主体各负其责、各得其所。③分派到行政主体手中的权力在量上足够完成行政任务之所需——超过完成任务之所需,意味着过度授权,必滋生权力腐败;不足以完成任务之需,意味着授权不足,必影响行政目的之实现。

(二)必要性原则

必要性原则,又称不可替代性原则,它要求行政权配置必须充分考虑权力之于任务的必要条件关系,即对于特定的行政主体而言,享有某项权力乃其完成行政任务、达成行政目的之必要条件。具体有三:①巧妇难为无米之炊。为保证行政主体能够切实履行法定职责、达成行政目的,有必要将不同性质的行政权力分派到不同的行政主体手中。②分派到特定行政主体手中的权力是其完成特定行政任务之不可替代的条件,譬如为应对紧急状态之需要,必须赋予行政主体行政强制权。^[13]③在诸多不同类别的可以达成行政目的的行政权力中,应尽量选择将那类对公民利益损害最小的权力配置到那些适恰的主体手中。(www.xing528.com)

(三)比例性原则(狭义比例原则)

比例性原则,又称相对性原则或均衡原则,它要求行政权配置应充分考虑权力与任务之间的比例关系。所谓过犹不及,过度授权或者授权不足,都将打破行政权力与行政任务之间的均衡性。^[14]具体有两点:①禁止过度授权。行政权力乃完成行政任务所必需,但过度的授权必导致权力资源的巨大浪费,好似给打麻雀的人配置了大炮——打麻雀配置鸟枪足矣,无须大炮。但你给了他大炮,他就会“用大炮打麻雀”。用大炮打麻雀,无论是否打中麻雀,其炮声都会惊吓周围邻居或者可能造成误伤他人等更严重的后果。②避免授权不足。既然行政权力是完成行政任务之必要条件,那么充分授权则为恰当达成行政目的所必需;授权不足,好似为宰牛户配置了杀鸡刀,杀鸡刀是无论如何难以顺利地完成宰牛任务的。^[15]

五、程序正当原则

正当程序既是法治国家的一项基本宪法原则,也是现代行政核心制度。作为行政程序法之基本原则,正当程序原则属于宪法原则在行政法上的适用;它要求行政程序设计以及依该程序运作的行政过程应当满足正当性之法则。受其拘束,行政主体行使行政职权、做出行政决定、达成行政目的必须遵循正当的法律程序^[16],包括事先告知相对人、向相对人说明行为的理由根据、听取相对人的陈述和意见、事后为相对人提供救济途径等。其要义有三点。

(一)自己不做自己的法官

受行政程序法之正当程序原则拘束,行政主体在处理涉及与自己有利害关系的事务或者裁决与自己有利害关系的争议时,应当主动回避或者应当事人的申请回避。譬如,根据《公务员法》之规定,公务员执行公务时,如果有涉及与本人有利害关系或者与所涉及人员有亲属关系以及其他可能影响公正执行公务的情形,不仅本人应当申请回避,而且利害关系人也有权申请公务员回避。

(二)说明理由

受行政程序法之正当程序原则拘束,行政主体作出任何行政决定,特别是对行政相对人不利的行政决定,除非有法定保密的要求,都必须对相对人说明理由。其中,对于抽象行政行为,比如行政法规和规章等,应当通过政府公报或者其他的公开出版物说明理由;对于具体行政行为,应当通过法律文书或者口头形式直接向相对人说明理由。

(三)听取陈述和申辩

受行政程序法之正当程序原则拘束,行政主体作出任何行政决定,特别是对相对人不利的行政决定,必须听取相对人的陈述和申辩。若该决定对行政相对人的合法权益产生严重影响,还应当依照相对人的申请或者依法主动举行听证会,通过相对人与执法人员当庭质证、辩论,审查行政机关据以作出行政行为的事实、证据的真实性、相关性与合法性。

思考题

1.简述行政法的原则及其作用。

2.简述行政法原则的基本内容。

【注释】

[1]李捷:《论完善我国行政法的基本原则——基于对两原则说的批评》,《法制与社会》2008年第22期。

[2]朱维究、吴华:《论行政法的基本原则——兼论21世纪行政法基本原则的发展趋势》,《政法评论》2002年第4期。

[3][法]潘恩著,马清槐等译:《潘恩选集》,商务印书馆1981年版,第250页。

[4]王名扬:《英国行政法》,中国政法大学出版社1987年版,第11页。

[5]胡建淼:《关于中国行政法上的合法性原则的探讨》,载《中国法学》1998年第1期。

[6]祁建平:《论行政合法性原则与有限政府》,《西北民族大学学报(哲学社会科学版)》2005年第5期。

[7]李春燕:《行政信赖保护原则研究》,《行政法学研究》2001年第3期。

[8]德国学者认为,信赖保护原则部分源自法治国家原则中得到确认的法律安定性,部分源自诚实信用原则。

[9]黄学贤:《中国行政程序法的理论与实践——专题研究述评》,中国政法大学出版社2007年版,第131页。

[10]许显辉:《行政程序法体例研究》,《行政法学研究》2010年第1期。

[11]罗豪才、宋功德:《行政法的治理逻辑》,《中国法学》2011年第2期。

[12]陈运生:《论比例原则在基本权利保障中的适用》,《广州大学学报(社会科学版)》2011年第5期。

[13]陈运生:《论比例原则在基本权利保障中的适用》,《广州大学学报(社会科学版)》2011年第5期。

[14]姜昕:《比例原则释义学结构构建及反思》,《法律科学(西北政法大学学报)》2008年第5期。

[15]李军、蒋兰香:《宪政视阈下比例原则的演进》,《湖南科技大学学报(社会科学版)》2009年第6期。

[16]正当程序原则源自英国古老的自然法原则,随着各国行政程序法的发展,该原则在世界许多国家和地区都得到了确立和广泛适用,各国都纷纷进行行政程序立法,通过立法确定正当程序原则。