我国行政法理论基础的定位及其服务论

一、服务论产生的时代背景

当今世界的主题就是和平与发展。在这一时代背景下,世界政治与经济的民主化、市场化、全球化、信息化的潮流对各国的政府管理方式产生了深刻的影响。及时地把握了这个时代发展的脉搏,深刻总结了社会主义行政法制建设的经验与教训,针对我国行政权运行的现状,逐步形成了行政法治服务思想。

(1)行政法治服务论是对社会主义行政法制建设的经验与教训的总结。新民主主义革命胜利以后,政府如何管理就摆在中国共产党人面前。为了保障这一时期行政管理有法可依,我国制定了一系列的行政法律规范。总体来讲,这些行政法律规范适应了当时行政管理的需要,确立了行政法制建设的基本框架,为维护行政管理秩序发挥了积极作用。但是,随着反右斗争扩大化,法律虚无主义盛行,导致我国完全背离了行政法治的轨道,更谈不上行政法治要体现服务的思想。在新的历史时期,不仅强调政府管理要回到行政法治的轨道上来,而且提出了政府管理要体现服务的思想,全心全意为人民服务是依法行政的出发点和落脚点。领导就是服务,要求各级政府必须克服和反对衙门作风,各级干部要甘当人民的公仆,而不能做官当老爷。

(2)行政法治服务论是世界法治理论发展趋势的回应。法治思想源远流长,古代思想家亚里士多德、西塞罗,中世纪末期英国著名法官科克等都对法治进行过精辟的论述,而近代资产阶级启蒙思想家则对法治的论述有了质的飞跃。“我们的制度将一天天完善起来,它将吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素,成为世界上最好的制度”。也就是说,资本主义国家法治原则及其制度中的有益成分不但可以为社会主义国家所借鉴,而且应该在社会主义真正实现并有所发展。1959年在印度召开的国际法学会议上提出了一个实质意义的法治概念:“法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供保障,而且要使政府能有效地维护法律秩序,借以保护人们具有充分的社会经济生活条件。”这一法治概念与其说是法治的概念,不如说是行政法治的概念,揭示了行政法治的两个基本内涵:一是控制行政权;二是行政权要为公民权服务,为人们谋求最大的福祉。这一法治概念至今仍然为各国法学家所称道。因此,必须回应世界法治理论的发展趋势,落实执政为民、为民服务的行政法治服务思想。

(3)行政法治服务思想也是对公共行政发展趋势的回应。20世纪末是一个公共行政改革的时代。20世纪70年代以来公共行政改革与发展的历程表现了趋同性的发展趋势,其主要表现为:第一,重新设计公共行政,重新审视政府的职能和作用,调整权力结构。新公共管理主义理论的核心理念就是,政府的主要职能是“掌舵”,而不是“划桨”,政府权力将还权于社会,形成国家—社会—市场三元结构模式。第二,探索政府管理的新模式,放松管制与权力运行方式的多样化。强制性行政将从经济社会领域有序退出,还权于社会,强制性行政管理方式适用的空间将逐渐缩小,而非强制性行政方式应运而生,并得到广泛应用。第三,重塑公民与公共行政的关系,其核心是公民在公共行政中地位的变化。公民在公共行政中不再是管理的客体,而被视为公共行政的主体,提供公共服务是公共行政的本质所在。现代公共行政理论的发展对行政法治的理论与实践提出了新的要求,回应了现代公共行政的发展趋势,并把它内化到行政法治服务思想当中,提出行政权的运行要以服务为其核心理念,行政管理方式要从权威型转向服务型。

二、行政法治服务论的内涵

行政法治服务思想从总结社会主义行政法治建设的经验与教训出发,科学地借鉴和回应了世界法治文明的精华和发展趋势,并结合政治与经济的民主化、市场化、全球化、信息化的潮流对我国的政府管理方式产生了深刻的影响这一客观实际,不仅指出行政权要为公民权服务是行政法治的出发点和落脚点,而且指出了政府管理方式要从权威型向服务型转变是行政法治的基本要求,行政权要接受权力(利)监督是实现行政法治服务思想的根本保障,从而提出了完整的行政法治服务思想。

(1)行政权要为公民权服务是行政法治的出发点和落脚点。首先,行政权要为公民权服务是由行政权来源于人民权利的属性决定的。我国是人民民主专政的国家,一切权力属于人民,各级行政机关是权力的行使主体,而非归属主体,自然行政权要为公民权服务。对此,四项基本原则是立国之本,必须坚持人民民主专政,人民政府为人民服务。其次,行政权要为公民权服务是由我们党的根本宗旨决定的。在革命战争年代,全心全意为人民服务是我们党的宗旨。在新的历史时期,我们党实现了从革命党向执政党、建设党的转变,全心全意为人民服务仍然是我们党的宗旨。这就要求我们党执政为民、为民服务,体现行政权为公民权服务的思想。事实上,只有把人民群众的利益维护好,支持和领导人民群众当家作主,行使管理国家事务和社会事务的权利,才能实现社会主义现代化建设的历史任务。

(2)行政管理要从权威型向服务型转变是行政法治服务论的基本要求。我国在计划经济体制下,政府是计划的制订者和计划执行的监督者,政府通过单一的计划管理方式对经济行为进行管制和调控,因而,政府总的来说管制的行为多,服务的行为少,政府的管理方式以权威型为其根本特征。针对这种现象,行政权要为公民权服务,行政管理要从权威型向服务型转变。其具体内容包括两个方面:

第一,行政管理观念从权威行政到服务行政的转变。观念是行为的先导,任何行为都是人的观念指导下的产物。权威行政以政府为中心,以便于管理为原则,以命令与强制为手段,剥夺了行政相对人自由选择的权利和机会,窒息了整个社会发展的生机和活力,抑制了社会公众的积极性和创造性,也使政府背离了为社会服务、为公众服务的宗旨和目标。对此,各级政府必须克服和反对衙门作风,各级领导干部必须甘当人民公仆,而不能做官当老爷,要树立“领导就是服务”的观念。

第二,行政管理方式要从权威型向服务型转变。世界政治与经济的民主化、市场化、全球化、信息化的潮流对各国的政府管理方式产生了深刻的影响。当代中国在改革开放的过程中,选择了社会主义市场经济,选择了融入全球化大潮中去。如果说,计划经济时代政府的管理方式是单一的行政命令手段、以权威为特征的话,那么,市场经济时代政府的管理方式将是多样化的,将以服务为特征。除了行政命令手段外,还有行政指导、行政合同等其他具有服务特征的新型行政管理方式。因此,在肯定社会主义可以搞市场经济的同时,要改革集权的行政管理方式,要转变政府职能,政府管理由直接管理变为间接管理,由行政手段变为经济和法律手段。整个经济体制改革的一条红线就是强调正确处理政府与市场、政府与社会的关系,带有服务功能、行政权力色彩较弱的新型行政行为越来越引起人们的关注。党的十四大明确指出:在市场经济体制下,“政府的职能,主要是统筹规划,掌握政策,信息引导,组织协调,提供服务和检查监督”^[21]。由此可见,我国行政权对社会经济生活的管理手段将呈现多样化的趋势,以服务为其根本特征。

(3)加强行政法治监督是实现行政法治服务论的根本保证。为了使行政权力不被滥用,真正体现权力为民所有、为民所用、为民服务的思想,要加强行政法治监督。这既揭示了行政法治监督的必要性,也构建了具有中国特色的行政法治监督体系。

一方面,行政法治监督是必要的。在行政法治监督的必要性问题上,针对行政权易腐败的特点,行政法治监督确有其存在的必要性。绝对的权力导致绝对的腐败,权力如果不得到制约就会导致腐败,这些已为无数历史事实所证明。同样的,行政权力如果没有受到监督与制约,就会导致官僚主义、违法行政和执法腐败。对此,行政权力必须得到监督和制约,“如果我们不受监督,不注意扩大党和国家的民主生活,就一定要脱离群众,犯大错误”^[22]。实质上也就指出了,不受监督的行政权力极易变异,脱离权力的人民性本质,导致权力腐败。因此,为了使行政权力为民所有、为民所用,必须加强对行政权力的监督和制约。

另一方面,要建立具有中国特色的行政法治监督体系。在权力制约问题上,西方的法律思想家提出了三权分立理论。作为辩证唯物主义者,在改革中,不能照搬西方的理论,不能搞自由化,如果过分强调相互制约的体制,可能也会出现问题,但不搞三权分立并不是不要权力制约,相反,权力过分集中,会妨碍社会主义民主制度,容易造成个人专断。因此,必须建立具有中国特色的行政法治监督体系。当代中国的行政法治监督体系由五个层面构成:一是党的监督;二是群众监督;三是民主党派和无党派人士的监督;四是人大、法院和专门行政机关监督;五是法律监督。“有了这几方面的监督,我们就会谨慎一些,我们的消息就会灵通一些,我们的脑子就不会僵死起来,看问题就会少一些片面性”。^[23]

三、行政法治服务论的意义

行政法治服务思想将对我国行政法治的理论与实践产生深刻的影响,主要表现在以下几个方面:

(1)有助于行政法治理念的更新。如果说传统的行政法的理念以“管理法”为其核心理念、以注重权力行使为其根本特征的话,那么,在行政法治服务思想的指导下,现代行政法的理念将发生根本的转变,它将以“服务”为其核心理念,从注重权力的行使向注重权利的保障转变,提高行政法治的水平。

(2)推动了行政行为理念的研究与发展。一方面,行政法治服务思想要求行政管理要从权威型向服务型转变,从而带来行政管理方式从单一化向多样化的转变,并要求规范公共行政的行政法对其作出法律构建,这大大拓宽了行政行为理论的研究范围。另一方面,行政法治服务思想又为行政行为理论的研究提供价值指导,行政指导、行政合同、行政许可等一些新型行政行为应当以“服务”为其核心价值,强调行政法律关系主体之间的平等性、合意性,但行政主体又往往借助行政权威迫使行政相对人接受其意志,很容易侵害行政相对人的权利。因此,必须对这些新型行政行为加以制约,明确行政主体做出行政行为的权限、程序、责任,以确保行政权为公民权服务。

(3)赋予了当代中国行政法治新的时代内涵。如果说,传统行政法是以依法行政、依法治官为其主要内涵,是形式意义的行政法治的话,那么,在行政服务思想的指导下,跨入21世纪的行政法治除了以依法行政、控制行政权为其内涵外,还将赋予行政法治要为社会服务、为公民谋求尽可能大的福祉的含义和要求,是实质意义上的行政法治。

(4)有助于公务员行政法治意识的提高。正如法律没有得到信仰就如同虚设一样,如果国家公职人员及公民的行政法治意识没有树立起来,那么依法治国的方略就只能是纸上谈兵。因此,我们必须在行政法治服务思想的指导下,两手都要硬,加强国家公职人员和公民的行政法制教育,切实提高他们的行政法治意识,不仅要树立依法行政的观念,而且要树立行政权为公民权服务的理念。这不仅是落实行政法治服务思想的基本要求,也是实现行政法治现代化的必要条件。

思考题

1.简述行政法理论基础以及构成条件。

2.行政法治服务论的内涵以及意义是什么?

【注释】
(www.xing528.com)

[1]张文显:《法学基本范畴研究》,中国政法大学出版社1993年版,第6页。

[2][法]狄骥著,钱克新译:《宪法论》,商务印书馆1962年版,第8页。

[3]叶必丰:《行政法学》,武汉大学出版社1996年版,第53页。另见叶必丰:《论行政法的基础——对行政法的法哲学思考》,载罗豪才主编:《现代行政法的平衡理论》,北京大学出版社1997年版,第108页。

[4]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局:《马克思恩格斯选集》第2卷,人民出版社1972年版,第82页。

[5]叶必丰:《论部门法的划分》,《法学评论》1996年第3期。

[6]叶必丰:《论公共利益与个人利益的辩证关系》,《上海社会科学院学术季刊》1997年第1期。

[7]叶必丰:《行政法的理论基础问题研究》,《法学评论》1997年第5期。

[8]参见叶必丰:《论行政法的基础——对行政法的法哲学思考》,载罗豪才主编:《现代行政法的平衡理论》,北京大学出版社1997年版,第108页。

[9]叶必丰:《论公共利益与个人利益的辩证关系》,《上海社会科学院学术季刊》1997年第1期。

[10]叶必丰:《行政法学》,武汉大学出版社1996年版,第66页。

[11]参见叶必丰:《论行政法的基础——对行政法的法哲学思考》,载罗豪才主编:《现代行政法的平衡理论》,北京大学出版社1997年版,第108页。

[12]参见叶必丰:《论行政法的基础——对行政法的法哲学思考》,载罗豪才主编:《现代行政法的平衡理论》,北京大学出版社1997年版,第108页。

[13]陶鹏:《简析现代行政法的理论基础》,载罗豪才主编:《现代行政法的平衡理论》,北京大学出版社1997年版,第38页。

[14]罗豪才、袁曙宏、李文栋:《现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方的权利义务平衡》,《中国法学》1993年第1期。

[15]叶必丰:《论行政法的基础——对行政法的法哲学思考》,载罗豪才主编:《现代行政法的平衡理论》,北京大学出版社1997年版,第108页。

[16]杨解君:《关于行政法理论基础若干观点的评价》,《中国法学》1996年第2期。

[17]A.J.M.米尔恩,夏勇、张志铭译:《人的权利与人的多样性》,中国大百科全书出版社1995年版, 第123页。

[18]叶必丰:《行政法的理论基础问题研究》,《法学评论》1997年第5期。

[19]参见叶必丰:《公务论研究》,载刘莘、马怀德、杨惠基主编:《中国行政法学新理念》,中国方正出版社1997年版。

[20]参见叶必丰:《公务论研究》,载刘莘、马怀德、杨惠基主编:《中国行政法学新理念》,中国方正出版社1997年版。

[21]江泽民:《在中国共产党第十四次全国代表大会上的讲话》,人民出版社1992年版,第27页。

[22]参见《邓小平选集》第一卷,人民出版社1993年版,第270271页。

[23]参见《邓小平选集》第一卷,人民出版社1993年版,第270271页。