我国行政法理论基础学说及评述优化

一、公共利益本位论

公共利益本位论的基本观点是:从利益关系分析的角度出发,认为法的基础是利益关系,行政法的基础是一定层次的公共利益与个人利益关系;这种利益关系又是对立统一的,以公共利益为本位的利益关系,它决定着行政法的内涵和外延、性质和特点、内容和功能、产生和发展等。^[3]因此,公共利益本位论能够满足作为行政法的理论基础所应具备的条件,作为行政法的理论基础是能够成立的。主张该论的学者认为:

(1)公共利益本位论科学而深刻地揭示了行政法的基础。历史唯物主义认为:法的关系正像国家的形式一样,既不能从它本身来理解,也不能从所谓人类精神的一般发展来理解,相反,它们根源于物质的生活关系。^[4]从历史唯物主义的这一观点出发,该论认为法的基础是社会关系,实质上是一种利益关系,归根到底是一种物质利益关系。利益在质上可分为两种,即公共利益和个人利益,利益关系在质上也就可以分为公共利益与公共利益、个人利益与个人利益、公共利益与个人利益三种关系;同时,利益又有量上的区别,利益关系在量上又可分为三个层次。不同质、量利益关系的分解和组合,决定了部门法的划分。^[5]其中,一定层次的公共利益和个人利益关系,构成了行政法的基础。由此可见,该论从历史唯物主义的观点出发,不仅科学地揭示了行政法赖以存在的客观的社会基础,而且也使行政法的理论基础构筑在这一科学的基础之上。

(2)该论科学而全面地解释了行政法诸现象。该论根据马克思主义辩证统一原理,进一步分析了行政法的基础,即一定层次的公共利益和个人利益关系的内部矛盾运动,从而为阐释行政法诸现象提供了科学的依据。该论认为,公共利益与个人利益之间的关系是一种对立统一的关系,两者之间既相互依赖、相互包含,因而是统一的;同时,它们又相互离异、分化和制约,因而又是对立的、矛盾或斗争的。在公共利益与个人利益这一矛盾体中,由于公共利益规定着该矛盾是对抗性矛盾还是非对抗性矛盾这一性质,在总量上也始终大大超出单个社会成员所具有的个人利益,因而,是该矛盾的主要方面。也就是说,公共利益与个人利益之间的关系又是一种以公共利益为本位的利益关系,当个人利益与公共利益相冲突时始终应服从公共利益。^[6]以此为逻辑起点,公共利益本位论回答了行政法的适用范围这一涉及行政法的内涵和外延及与其他部门法相区别的问题,认为行政法是“以一定层次的公共利益和个人利益之间的关系为基础和调整对象的法律规范的总和”,换言之,“凡是以这一利益关系为基础或调整对象的法律规范,都属于行政法的范畴”^[7]。同时,该论解释了行政主体与相对人之间权利义务关系的性质,揭示了行政法的本质特点和功能,认为行政法在本质上是以公共利益为本位的法,并集中表现在以下几个方面:其一,代表公共利益的行政主体在地位和权利上优于个人利益的主体即相对人;其二,行政主体的意思表示具有先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力;其三,行政主体所作的意思表示必须真正基于公共利益,并不能基于自己或他人的个人利益等。^[8]就行政法的功能而言,该论认为行政法以维护公共利益为首要功能,其次也兼顾个人利益的保护。^[9]此外,该论考证了行政法的产生和发展,认为行政法是随着利益关系的分化和组合,出现了一定层次的公共利益与个人利益关系的独立,从而形成的一个独立部门法;同时,公共利益与个人利益关系之间的矛盾运动,推动着行政法的量变和质变,使行政法日益发达。^[10]该论还提出并阐释了行政法应以促进公共利益和个人利益的协调一致为目标,以建立服务与合作关系为宗旨等思想。总之,公共利益本位论从行政法赖以存在的客观基础及其内在矛盾运动出发,科学而全面地阐释了行政法诸现象,不仅使其本身形成了一整套科学的理论体系,也为建立整个行政法的理论体系奠定了真正的理论基础。

(3)该论合理地确定了行政法学体系。公共利益对个人利益而言的主导地位理论决定了行政法学除了研究行政法的基础理论之外,在具体理论上应以公共利益为主线,主要研究行政主体、行政行为和行政救济三大基本内容。行政主体即公共利益的代表者,包括代表公共利益并对公共利益进行维护和分配的行政机关和其他组织;行政行为即行政主体维护和分配公共利益的活动;行政救济即审查行政主体的行政行为是否真正符合公共利益,并予以相应补救的制度。可见,以公共利益本位论为理论基础来建构行政法学体系,能够比较合理地解决行政法学的研究范围,既不遗漏,又突出了重心。

此外,公共利益本位论还是正确指导行政法制建设的基本理论。公共利益本位论在解决公共利益与个人利益的关系上,强调两者既对立又统一的关系,在两者发生冲突时“以公共利益为本位而告终”。这表现在“公平与效率”的关系处理上,就是行政法所要遵循的特有的“效率优先、兼顾公平”原则,从而为行政法制实践中合理处理“公平与效率”的关系提供了基本的指导思想。同时,公共利益本位论强调现代行政法在本质上不仅是以公共利益为本位的法,更是以追求真正公共利益为规则的法,“为此行政权限规则、程序规则和审查规则成了行政法不可缺少的重要组成部分”^[11]。其中,权限规则和程序规则是一种预防规则,即防止行政主体所作意思表示违反公共利益的规则;审查规则是一种补救规则,即对行政主体违反公共利益的表意行为予以纠正的规则,从而使行政主体的表意行为限制在真正公共利益即法律的范畴之内。而所有这些,正是实现“依法行政”这一行政法制建设目标的关键之所在。另外,以公共利益本位论作为行政法的理论基础,在行政诉讼实践中还能达到“准确地认定法律规范和案件的性质,从而正确地适用法律、科学地完善法律设施”^[12]的目标。

综上所述,公共利益本位论既科学地揭示了行政法赖以存在的客观基础及其内在矛盾运动,又以此为逻辑起点,科学地揭示了行政法的产生和发展、内涵和外延、本质和功能等问题;既为行政法诸现象的阐释奠定了科学的理论基础,又为指导行政法学研究和行政法制建设提供了正确的理论依据,因而能够且应当作为行政法的理论基础。

二、平衡论(www.xing528.com)

行政法的目标即行政法的价值追求,是行政法所期望达到的目的。有关行政法目标的理论虽属行政法的一般性基础理论,但它却直接决定着行政法的发展方向和历史使命,显然又是非常重要的。

行政法的目标何在?平衡论认为,平衡是行政法继续发展的动力和目标。^[13]换言之,行政法的目标就是平衡,即促使行政主体与相对人的权利义务处于平衡状态,实现公共利益与个人利益的和谐一致。因此,平衡论的这一观点是可以成立的,也正是其合理、可取之处。但是平衡论并未揭示行政法以“平衡”为其价值追求的真正原因,只是简单地认为:“讲平衡,正是因为存在着不平衡,存在着不平衡,便要实现平衡,否则就是无的放矢,毫无意义。”^[14]实际上,行政法以实现公共利益与个人利益的和谐一致为其追求的价值目标,是由其赖以存在的基础“一定层次的公共利益与个人利益关系”所决定的。历史唯物主义认为,有什么样的基础就会有什么样的上层建筑;一切上层建筑总是积极维护自己所赖以存在的基础,并促进它的巩固和发展。行政法作为一种上层建筑,同样“总是积极地维护和促进它赖以存在的一定层次的公共利益与个人利益关系”^[15],这就决定了行政法必然要维护和促进自己所赖以存在的公共利益与个人利益的一致性。当然,公共利益与个人利益又是对立、冲突和矛盾的,但这正是行政法产生和存在的必要基础,也就是说,行政法之所以有其存在之必要,就在于它要化解、协调这种对立、冲突和矛盾,以使其趋于一致,达到和谐、平衡的状态,从而促进公共利益与个人利益关系的不断发展。因此,行政法所追求的价值目标永远是不断地促使公共利益与个人利益趋于和谐一致,实现两者的平衡,这正是由其赖以存在的基础所决定的,同时,这又是平衡论的题中应有之义。可见,平衡论可定位于行政法的一种“目标论”,即以平衡论用作行政法目标层面的理论概括,但同时平衡论也只应定位于此,并以公共利益本位论作为理论基础来说明“行政法的目标是平衡”,而不能认为“行政法是平衡,行政法的理论基础是平衡,其价值是平衡,其精神是平衡,其内涵等也都是平衡,似乎除了平衡还是平衡”^[16],否则就会变成一种不切实际的万能论,并陷入难以自圆其说的尴尬境地。

三、控权论

所谓行政法的手段,是指实现行政法的目标所采用的方法。行政法通过什么样的手段或方法来实现平衡公共利益与个人利益的目标呢?在权力论中,无论保权论还是控权论,它们都是从行政权力的角度出发来认识行政法的手段的,这就为正确认识行政法的手段找到了合理的支撑点。因为不论是权力还是权利都指向一定的利益,是“对利益所享有的资格”^[17]。作为国家权力之一种的行政权则是代表并为维护和分配公共利益而设置的。同时,行政主体也只有在维护和分配公共利益,亦即行政权的运作过程中,才能与相对人发生权利义务关系,实现公共利益与个人利益的和谐一致。因此,要正确认识行政法实现其目标的手段,就必须从行政权的角度出发,以行政权的运作为支点。而行政权的运作既可能实现行政法的目标即实现公共利益与个人利益的和谐一致,也可能与之相违背。前者需要保护,即“保权”;后者则需要予以控制,即“控权”,从而最终达到行政法所要追求的公共利益与个人利益的和谐一致。可见,保权论与控权论在具体认识行政法的手段时分别包含着“保权”与“控权”的思想,因而可定位于行政法的一种“手段论”,即以“保权”与“控权”用作行政法手段层面的理论概括。但是,保权论和控权论在认识行政法手段时又分别走向了两个极端,而且也没有揭示作为手段的“保权”和“控权”与行政法的目标及行政法的基础之间的关系,因而仅有部分真理性,所以它们只能结合起来,并在公共利益本位论的指导下共同作为行政法手段层面的理论概括。

四、服务论

行政法要实现公共利益与个人利益和谐一致的目标,还必须以建立行政主体与相对人之间的服务与合作关系为宗旨。这既是由行政法的基础即一定层次的公共利益与个人利益关系所决定的,因而为公共利益本位论所倡导,也是服务论所主张的核心观点。

作为公共利益的代表者——行政主体,其所享有的要求相对人服从的行政权,只不过是为相对人提供服务的权利,所实施的行政行为实质上也就是维护和分配公共利益、为相对人提供服务的行为。相对人对行政权的服从,是出于对服务的需要,是对服务的合作和配合。因此,行政法的宗旨“就是为了促进行政主体对相对人的服务与相对人对服务的配合和合作这种互相信任关系的建立和发展,并不是为了激化利益冲突”^[18]。无论是法国的公务论,还是我国学者提出的服务论,都强调以服务为宗旨,只不过前者更加注重行政主体与相对人之间服务与合作的双方义务关系。如狄骥根据其社会联带关系理论,提出政府与公民之间的关系应是一种相互服务与合作的社会联带关系即公务关系。^[19]可见,服务论在回答行政法的宗旨这一问题上有其合理、可取之处,可定位于行政法的一种“宗旨论”。但是服务论也有其片面性,如我国的服务论并未建构在利益关系的基础之上,且单纯强调政府的服务义务,而忽视了相对人对服务的合作义务;狄骥的公务论则“只强调利益一致关系而否定利益冲突关系”^[20]。因此,又只能批判吸收服务论中的合理因素,并在公共利益本位论的指导下加以完善,才能用作行政法宗旨层面的理论概括。