中央银行保障制度的调控优化方法

为了保障货币政策目标的实现，《中国人民银行法》对中国人民银行执行货币政策过程中可以采用的货币政策工具作出了具体的规定，并形成相应的货币政策保障制度，即中央银行调控的保障制度。《中国人民银行法》第二十三条第一款规定，中国人民银行为执行货币政策，可以运用下列货币政策工具：（一）要求银行业金融机构按照规定的比例交存存款准备金；（二）确定中央银行基准利率；（三）为在中国人民银行开立账户的银行业金融机构办理再贴现；（四）向商业银行提供贷款；（五）在公开市场上买卖国债、其他政府债券和金融债券及外汇；（六）国务院确定的其他货币政策工具。

（一）存款准备金制度

存款准备金制度是指中央银行依据法律所赋予的权力，要求商业银行和其他金融机构按规定的比率在其吸收的存款总额中提取一定的金额缴存中央银行，并借以间接地对社会货币供应量进行控制的制度。提取的金额被称为存款准备金，准备金占存款总额的比率被称为存款准备金率。存款准备金率是现代各国中央银行进行宏观调控的主要货币政策工具之一。

存款准备金制度包括两个方面，一是法定准备金；二是超额准备金。法定准备金是以法律规定的形式缴存中央银行的存款准备金。其运作原理是中国人民银行通过调整存款准备金率，借以扩张或收缩商业银行的信贷能力，从而达到既定的货币政策目标；超额准备金是指银行为应付可能的提款所安排的除法定准备金之外的准备金，其特点是超额准备金是商业银行在中央银行的一部分资产。我国的超额准备金包括两个部分：一是存入中央银行的准备金；二是商业银行营运资金中的现金准备。前者主要用于银行间的结算和清算，以及用于补充现金准备，后者主要用于满足客户的现金需要。

以法律形式规定商业银行必须向中央银行缴存存款准备金，始于1913年美国《联邦储备法》。根据1935年银行法案，美国联邦储备银行被授权拥有升降会员银行存款准备金率的权力。到20世纪40年代，经过世界性的经济危机，存款准备金制度作为中央银行调节和控制货币供应量的重要工具的作用，开始被各国所认识。于是，西方各国纷纷以法律形式规定存款准备金比率并授权中央银行根据货币政策的需要，随时加以调整。

20世纪50年代以来，在部分国家，如英国、加拿大，出现存款准备金率下降为零，存款准备金弱化的现象，但是其他很多国家，如美国、日本、欧元区国家和众多发展中国家，存款准备金制度仍然是一项基本的货币政策制度，在货币信贷数量控制、货币市场流动性和利率调节以及促进金融机构稳健经营、限制货币替代和资本流出流入等方面发挥着重要作用。我国存款准备金制度是根据我国实际，并借鉴诸多市场经济国家经验，自1984年以来逐步确立的，经过不断改进和完善，现已成为中国人民银行的常规调控手段。

1.存款准备金制度的作用

第一，保证商业银行存款支付和资金清偿能力。其主要体现为：能够减缓商业银行债务负担和支付压力；对商业银行的支付和稳定有最后的保证作用；当商业银行存款下降时，中央银行按法定比例调减缴存存款准备金，增加商业银行的头寸。

第二，调节和控制信贷规模，影响货币供应量。创造信用是现代银行的重要机能。中央银行依法创造法定货币，商业银行的扩张机能，可以创造数倍于法定货币的存款货币。存款准备金率降低，商业银行可派生的存款增加，造成扩张，扩大了货币的供应量；反之，存款准备金率提高，则产生收缩，货币供应量减少。中央银行就是这样通过调整存款准备金率，来实现对货币供应量的调节和控制。

第三，增强中央银行信贷资金宏观调控能力。法定准备金制度，对增强中央银行信贷资金宏观调控能力的作用主要表现为：一是集中法定准备金，增加了中央银行直接掌握的信贷资金总量；二是运用集中的法定准备金调控信贷总量；三是根据国家的产业政策，实行信贷倾斜，调整资金投向。实践证明，中央银行的宏观调控必须有一定的资金做后盾，中央银行掌握的资金越多，其调控能力就越强、越有力。

2.对存款准备金制度的评价

存款准备金制度作为中央银行的一项实施货币政策的工具，它有较强的控制货币和信贷规模的能力。由于存款准备金制度是通过货币乘数影响货币供给，因而即使准备金率调整的幅度很小，也会引起货币供应量的巨大波动。根据美国联邦储备银行的估算，存款准备金率调整1个百分点，就相当于增加或减少了30亿美元的超额准备金，增加或减少了200亿～300亿美元的货币供应量。可见，调整存款准备金率是中央银行调整货币供应量的有效工具。当中央银行降低或提高法定存款准备金率时，金融机构可用于贷款的资金会相对增加或减少，促使社会贷款总量相对增加或减少，从而影响整个社会的货币供应状况。

但存款准备金制度也存在着一定局限性，主要表现为：

第一，存款准备金制度缺乏弹性。由于存款准备金率调整以后所带来的影响太剧烈，而且平常又不易确定调整准备金率的时机与幅度，因而它不具备充分的伸缩性，不能作为中央银行日常控制货币供应量的工具；而在中央银行提高准备金率时，没有足够超额准备金的商业银行必然或被迫出售其流动资产，或增加向中央银行的借款，或立即收回放出的贷款等，这些措施都会增加中央银行的工作压力。

第二，对整个经济和社会大众的心理预期产生显著的影响。由于存款准备金政策对商业银行的超额准备金、货币乘数以及社会的货币供应量均有较强烈的影响，所以存款准备金率的调整，会对整个经济和社会大众的心理预期产生显著的影响。

第三，存款准备金制度对各类银行或各地区银行的影响也不一致。由于超额准备金并非平均分布于各家银行，而银行规模大小不同、地区经济发展程度有别、银行类别各异，因而存款准备金率“一刀切”式的变动对各家银行的影响就不一致，有的银行可能会陷入资金周转不灵的困境。

3.我国的存款准备金制度

我国的存款准备金制度，是根据1983年9月国务院《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》重新恢复建立的。《中国人民银行法》对其作了明确规定，把它列为中国人民银行货币政策工具的首位。1998年3月24日中国人民银行发布了《关于改革存款准备金制度的通知》，对有关存款准备金制度的事宜作了具体规定。根据现行法律、法规及行政规章的规定，我国存款准备金制度的内容主要有：

第一，存款准备金制度的实施对象。我国所有吸收一般存款（相对于财政性存款而言）的金融机构，包括商业银行、信用合作社、信托投资机构、财务公司和外资金融机构等，都有按规定比例和期限缴存存款准备金的义务。

第二，存款准备金率。存款准备金率由中国人民银行规定，并根据放松或紧缩银根的需要进行调整。近年来，我国的普通存款类金融机构存款准备金率的调整情况如下：①2008年针对“双顺差”继续扩大、外汇大量流入的态势，为了对冲流动性，存款准备金率在一年内进行了四次调整，至12月调整为15.5%。②2010年受全球流动性宽松和中国国际收支顺差仍然较大的影响，总体上仍面临银行体系流动性供给偏多的格局。因此，为增强中央银行流动性管理的主动性，引导货币信贷增长向常态回归，管理好通货膨胀预期，年内经过六次调整，至12月上调至18.5%。③2011年延续了2010年的货币政策目标，经过七次调整，12月5日后开始执行21%的存款准备金率。④2012年进行两次向下调整，至5月18日大型金融机构开始执行20%的存款准备金率。目前，大型金融机构执行20%的存款准备金率，中小金融机构执行16.5%的存款准备金率。⑤定向、定量、定期是如今货币政策调控的特点。针对经济运行特点，实施“定向降准”。中国人民银行决定从2014年4月25日起分别下调县域农村商业银行和合作银行存款准备金率至15%和13%，同时，对符合审慎经营要求且“三农”和小微企业贷款达到一定比例的商业银行下调存款准备金率0.5个百分点。2014年8月27日，央行宣布，引导农村金融机构降低涉农贷款利率，支农再贷款执行优惠利率，贫困地区符合条件的农村金融机构的支农再贷款利率还可在优惠利率基础上再降1个百分点。中国人民银行决定自2015年2月5日起，下调金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点。2016年3月1日中国人民银行将大型金融机构存款准备金率调整为16.5%，将中小金融机构存款准备金率调整为13%。

第三，存款准备金的计提。我国金融机构向中央银行缴存存款准备金，实行按旬考核的办法，即按上旬末应缴存款余额和规定的比率计算缴存额度，按期缴纳。中国人民银行于1998年3月24日颁布的《关于改革存款准备金制度的通知》规定了存缴的具体内容。

（二）基准利率制度

1.基准利率制度的概念和作用机制

利率是利息率的简称，是指一定时期内利息的金额与存入或贷出金额的比率，由资金的供求关系决定。我国的利率分三种：第一种，中国人民银行对商业银行及其他金融机构的存、贷款利率，即基准利率，又称法定利率；第二种，商业银行对企业和个人的存、贷款利率，称为商业银行利率；第三种，金融市场的利率，称为市场利率。其中，基准利率是核心，它在整个金融市场和利率体系中处于关键地位、起决定性作用，它的变化决定了其他各种利率的变化。

基准利率政策是中央银行的一项重要货币政策工具。当中央银行提高基准利率时，商业银行等金融机构筹措资金的成本增加，对中央银行的贷款需求降低，商业银行等就会到资金市场去寻求贷款。由于商业银行等筹措资金的成本加大，其对外贷款的利率必然提高，相应其客户的贷款数额就会减少，这样，社会货币供应量就会减少；相反，当中央银行降低基准利率时，商业银行等的贷款利率也会随之降低，贷款数额加大，货币供应量会相应增加。因此，基准利率直接影响金融机构存贷款活动的开展，进而影响整个社会的信贷总量。中央银行通过提高或降低基准利率中的贷款利率，可起到限制或扩张社会信贷规模的作用。

2.基准利率政策和利率市场化改革

各国确定基准利率的方法并不完全一致。在市场经济发达国家，一般以中央银行的再贴现利率为基准利率，有的还包括中央银行的再贷款利率、基金利率等，金融机构的利率是参照此基准利率并根据市场情况自行确定的。例如，美国是以联邦资金市场利率为基准利率。在计划经济体制国家中，则由中央银行制定基准利率，并规定金融机构的利率水平以此为准或在一定范围内浮动，又称法定利率。

我国在1984年中国人民银行正式成为中央银行前，是以1年期的存款利率和贷款利率为基准利率，其他档次利率的形成及变动都要参照这种利率的水平与变化趋势；1984年中央银行制度确立后，则以中国人民银行对各个金融机构的存、贷款利率为基准利率。《中国人民银行法》将基准利率与再贴现、再贷款并列为货币政策工具，因此，我国的基准利率是指法定利率。

目前，我国正处于市场利率化改革中，根据《中国人民银行关于进一步推进利率市场化改革的通知》，自2013年7月20日起全面放开金融机构贷款利率管理。取消金融机构贷款利率0.7倍的下限，由金融机构根据商业原则自主确定贷款利率水平。个人住房贷款利率浮动区间不做调整，仍保持原区间不变，继续严格执行差别化的住房信贷政策。取消票据贴现利率管制，改变贴现利率在再贴现利率基础上加点确定的方式，由金融机构自主确定。取消农村信用社贷款利率2.3倍的上限，由农村信用社根据商业原则自主确定对客户的贷款利率。

金融机构要适应贷款利率的市场化定价方式，以市场供求为基础，结合期限、信用等风险因素合理确定贷款利率。完善定价机制建设，提高差异化服务水平，稳妥处理合同关系，保证贷款正常发放。强化财务硬约束和利率风险管理，确保内部管理措施的有效落实。各金融机构制定的相关制度办法要及时报人民银行备案。

市场利率定价自律机制，是稳步推进利率市场化改革中金融领域改革的重点任务。2013年9月24日，市场利率定价自律机制成立。市场利率定价自律机制是由金融机构组成的市场定价自律和协调机制，旨在在符合国家有关利率管理规定的前提下，对金融机构自主确定的货币市场、信贷市场等金融市场利率进行自律管理，维护市场正当竞争秩序，促进市场规范健康发展。

建立贷款基础利率集中报价和发布机制，开展贷款基础利率报价工作，把市场基础利率报价从货币市场拓展至信贷市场。随着贷款利率管制全面放开，2016年10月1日人民币正式作为第五种货币加入国际货币基金组织（IMF）的特别提款权（SDR）货币篮子，成为继美元、欧元、日元和英镑之后的又一个国际储备货币，这有利于适应贷款利率全面放开、实现利率市场化的需要。

推进同业存单发行与交易。借鉴国际经验，立足近年来我国同业融资市场发展迅速的情况，2013年8月起从银行间市场上发行同业存单，逐步扩大负债产品的市场化定价范围，进一步丰富金融机构市场化负债产品，从而为稳妥有序地推进存款利率市场化创造条件。

建立市场利率定价自律机制、贷款基础利率集中报价和发布机制，对进一步推进利率市场化改革具有重要意义：一是激励金融机构强化财务约束，实现科学合理定价；二是通过建立信贷市场基础利率，为金融机构产品市场化定价提供参考；三是进一步发展货币市场，规范同业业务，防范金融风险；四是强化定价自律管理，维护公平有序的市场竞争秩序。

2013年9月24日，中国人民银行通过了《市场利率定价自律机制工作指引》，明确了市场利率定价自律机制的组织架构和工作机制，通过了《贷款基础利率机制报价和发布规则》。我国市场利率市场化改革的成果以及形成的相关利率制度，应当通过立法加以固定，并通过适时修订《中国人民银行法》，完善保障我国中央银行货币政策目标实现的调控制度。

（三）再贴现制度

1.再贴现制度的概念及作用

再贴现是商业银行及其他金融机构以买入的未到期的贴现票据向中央银行办理的再次贴现。再贴现是中央银行执行货币政策的重要手段之一，在再贴现过程中，中央银行根据执行货币政策的需要，买进商业银行等持有的未到期票据，让渡现实货币；商业银行等则为解决资金短缺而出让已贴现票据。所以，再贴现是商业银行及其他金融机构与中央银行之间的票据买卖和资金让渡的过程，是商业银行和其他金融机构向中央银行融通资金的重要方式。

此外，再贴现作为中央银行执行货币政策的重要工具之一，还可以起到扩张或收缩社会信用的作用。当中央银行需要收缩银根、抑制经济过快扩张时，就可提高再贴现率，使商业银行和其他金融机构向中央银行融资的成本提高，从而抑制信贷需求，减少货币供给；当中央银行需要放松银根、刺激经济发展时，就降低再贴现率，从而增加货币供给。另外，再贴现率可以影响市场利率，通过调整再贴现率，能及时将货币政策的意图传递给社会，并引导人们的投资、消费行为，推动货币政策目标的实现。在将再贴现率作为中央银行基准利率的国家，再贴现的作用尤为重要。

2.再贴现的条件和对象

我国《票据法》第十条第一款规定，票据的签发、取得和转让，应当遵循诚实信用的原则，具有真实的交易关系和债权债务关系。1997年中国人民银行发布的《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理暂行办法》第三条规定，承兑、贴现、转贴现、再贴现的商业汇票，应以真实、合法的商品交易为基础。因此，我国的再贴现票据必须是具有真实的交易关系和债权债务关系的票据。

许多国家允许商业银行和金融机构办理再贴现，但也有些国家对再贴现对象有严格限制，如英格兰银行的贴现对象只是英国11家贴现商行而不是众多的商业银行，贴现银行可随时要求英格兰银行贴现其持有的一级证券或银行汇票。《中国人民银行法》规定，把再贴现的对象规定为“在中国人民银行开立账户的金融机构”；1997年中国人民银行发布的《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理暂行办法》第二十五条规定，再贴现的对象是在中国人民银行及其分支机构开立存款账户的商业银行、政策性银行及其分支机构。对非银行金融机构再贴现，须经中国人民银行总行批准。这些规定扩大了再贴现对象的适用范围。

1998年以来，为适应金融宏观调控由直接调控转向间接调控，加强再贴现传导货币政策的效果、规范票据市场的发展，中国人民银行出台了一系列完善商业汇票和再贴现管理的政策。改革再贴现、贴现利率生成机制，使再贴现利率成为中央银行独立的基准利率，为再贴现利率发挥传导货币政策的信号作用创造了条件。为适应金融体系多元化的信贷结构调整的需要，扩大再贴现的对象和范围，把再贴现作为缓解部分中小金融机构短期流动性不足的政策措施，提出对资信情况良好的企业签发的商业承兑汇票可以办理再贴现，将再贴现最长期限由4个月延长至6个月。

为有效发挥再贴现促进结构调整、引导资金流向的作用，2008年以来，中国人民银行进一步完善再贴现管理：适当增加再贴现转授权窗口，以便于金融机构尤其是地方中小金融机构法人申请办理再贴现；适当扩大再贴现的对象和机构范围，城乡信用社、存款类外资金融机构法人、存款类新型农村金融机构以及企业集团财务公司等非银行金融机构，均可申请再贴现；推广使用商业承兑汇票，促进商业信用票据化；通过票据选择明确再贴现支持的重点，对涉农票据、县域企业和金融机构及中小金融机构签发、承兑、持有的票据优先办理再贴现；进一步明确再贴现可采取回购和买断两种方式，提高业务效率。

3.再贴现率

再贴现率是中央银行根据经济发展需要，反映中央银行货币政策意图所制定的利率。由于关系到中央银行货币政策，所以必须谨慎行事。比如美国，再贴现率的制定和调整权分别属于美国中央银行的最高权力机构——联邦储备体系理事会和储备银行。前者有权决定再贴现率的基本水平和调整幅度，后者只能在前者确定的水平上，做一些微量调整。

调整再贴现率的目的在于影响商业银行准备金及社会的资金需求。各国对再贴现率有不同的规定，有的国家的再贴现率和中央银行放款利率有不同的规定，有的国家的再贴现率和中央银行放款利率相同；有的国家的再贴现率则略低于中央银行的放款利率；有的国家还对不同时期、不同种类的票据，规定有不同的再贴现率。由于再贴现率是中央银行挂牌执行的，所以又称为银行率。这种银行率在各国利率体系中处于核心地位，其变化必然会影响到其他各种利率。其特点有三：

第一，再贴现利率是一种短期利率。因为中央银行提供的贷款以短期为主，再贴现合格票据的期限通常不超过3个月，最长也在1年以内。

第二，再贴现率是一种官定利率，它不同于市场利率。中央银行的再贴现率是根据国家信贷政策制定的，它在一定程度上反映了中央银行的货币政策意向。

第三，再贴现率是一种标准利率或最低利率。如英格兰银行贴现及放款有多种差别利率，而以其公布的再贴现利率为最低的标准。

再贴现制度虽然有其诸多积极的作用，但也存在着一定的局限性：从货币供应量来看，再贴现制度不是一种理想的控制工具。因为中央银行在再贴现中处于被动地位，商业银行是否愿意到中央银行申请再贴现以及再贴现多少，都决定于商业银行，中央银行处于不能预知的境地。而这种不能预知的情况势必会造成中央银行无法主动而有效地控制货币供应量。此外，如果商业银行都依赖于中央银行再贴现，就会增加中央银行的压力，从而削弱控制货币供应量的能力。

再贴现制度缺乏弹性。一方面，再贴现率的随时调整，通常会引起市场利率的经常性波动，这会使企业或商业银行等无所适从；另一方面，再贴现率不随时调整，又不利于中央银行灵活地调整货币供应量。所以，再贴现制度的弹性很小。

正因为如此，西方国家在经历了20世纪30年代的经济大危机之后，再贴现制度的重要性开始下降，再贴现工具让位于主动权掌握在中央银行手中而又更具有弹性的公开市场操作业务。尽管如此，再贴现工具仍与其他货币政策工具配合运用，仍然是中央银行执行货币政策的有效工具之一。(www.xing528.com)

（四）再贷款制度

1.再贷款制度的概念与作用

中央银行贷款指中央银行对金融机构的贷款，简称再贷款，是中央银行调控基础货币的渠道之一。中央银行通过适时调整再贷款的总量及利率，吞吐基础货币，促进实现货币信贷总量调控目标，合理引导资金流向和信贷投向。再贷款政策是指中央银行通过向商业银行或其他金融机构发放贷款来执行其货币调控的政策，是我国特有的一种货币政策工具。在西方国家，由于市场经济比较成熟，其信用工具票据化程度较高，因而其中央银行对金融机构放款主要采取再贴现方式。自1984年中国人民银行专门行使中央银行职能以来，再贷款一直是我国中央银行的重要货币政策。近年来，适应金融宏观调控方式由直接调控转向间接调控的需要，再贷款所占基础货币的比重逐步下降，结构和投向发生重要变化。新增再贷款主要用于促进信贷结构调整，引导扩大县域和“三农”信贷投放。

《中国人民银行法》明确了再贷款是短期信用贷款。信用贷款是指人民银行根据金融机构资金头寸情况，以其信用为保证发放的贷款。再贴现是指金融机构以其持有的、未到期的贴现票据向人民银行办理贴现，取得资金。再贷款与再贴现虽然都是中央银行向商业银行的贷款，都是中央银行执行最后贷款人职能的体现，但二者又有所不同，中国人民银行对商业银行的再贷款作为信用贷款，无资金保证或物资保证；而中国人民银行对商业银行等金融机构的再贴现，因以商业银行等所持有的票据为基础，所以是有资金或物资保证的货币投放。又根据《中国人民银行法》的规定，信用贷款是指中央银行向商业银行提供的贷款，不包括商业银行之外的其他金融机构。所以，在我国，再贷款即指中央银行向商业银行提供的信用贷款。

再贷款的作用主要体现为：

第一，中央银行通过调整再贷款利率，影响商业银行从中央银行取得信贷资金的成本和可使用额度，使货币供应量和市场利率发生变化。例如，当中央银行要收缩银根实行紧缩政策时，它可以提高再贷款利率，减少基础货币的投放量，增加商业银行向中央银行的贷款成本，抑制商业银行向中央银行的贷款。同时，商业银行为了营利，也会相应提高对客户的贷款利率导致借款成本增加，借款额就会相应减少，从而达到减少货币供应量的效果；反之，如果中央银行降低再贷款利率，就能达到放松银根、扩大信用规模、增加货币供应量的效果。

第二，再贷款利率的调整是中央银行向商业银行和社会宣传货币政策变动的一种有效方法，它能产生预告效果，从而在某种程度上影响人们的预期。当中央银行提高再贷款利率时，表明中央银行对通货膨胀的进展发出了警告，使厂商慎重从事进一步的投资扩张；如果中央银行降低再贷款利率时，则表示在中央银行看来通货膨胀已经缓和，这样就会刺激投资和经济增长，在一定程度上起到调整产业结构和产品结构的作用。

2.我国再贷款制度的内容

根据《中国人民银行法》、《商业银行法》、1999年12月发布的《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》、2002年颁行的《中国人民银行对农村信用合作社贷款管理办法》的规定，我国再贷款制度的主要内容有：

第一，再贷款的条件和期限。借款人申请短期再贷款的基本条件为：①在当地中国人民银行分行或中心支行设立准备金存款账户；②借款人具有法人资格的，应足额存放法定存款准备金；不具有法人资格的，应在申请贷款之前3个月内未发生透支行为；③资信情况良好，能按期归还短期再贷款；④分行规定的其他条件。由于人民银行的再贷款主要用于解决商业银行临时资金的不足，所以中央银行对商业银行的贷款期限较短。依据贷款期限的不同，具体划分为3个月以内、20天以内和7天以内三个期限档次。具有法人资格的商业银行为净拆出资金的和商业银行分支机构为向上级行净存放资金的，对其发放短期再贷款的期限应不超过7天。

第二，再贷款的发放和收回。商业银行向人民银行申请贷款，必须填写《中国人民银行贷款申请书》，注明借款用途，说明借款原因，讲清资金运用状况，加盖有效印鉴，报送当地中国人民银行开户行。人民银行依据经济发展、银根松紧和贷款条件，自主审查，决定贷与不贷、贷多贷少、贷款种类和贷款期限。商业银行应按照人民银行批准的贷款种类、期限和金额，与人民银行订立借款合同，办理借款手续。

人民银行对金融机构发放贷款，必须坚持期限管理，贷款到期必须收回。借款人应当按照借款合同规定，按时足额归还贷款本息。对逾期的短期再贷款，可从借款人准备金存款账户扣收贷款本息，并按照逾期贷款利率计收利息。质押贷款发生逾期，可依法处置作为贷款权利凭证的有价证券用于偿还贷款本息。

第三，再贷款相关责任人的法律责任。对存在下述行为的，给予通报批评，情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除的行政处分，违反规定审批、发放短期再贷款，造成资金损失，并构成犯罪的，由司法机关依法追究直接责任人的刑事责任：不按照规定的对象、条件、期限和用途审批、发放短期再贷款的；越权审批、发放短期再贷款的；对辖区内分支机构违反本办法规定审批、发放短期再贷款监控不力、严重失职的；超过上级行核定、下达的贷款限额审批、发放短期再贷款的；对已确认为高风险的商业银行，擅自发放短期再贷款的。

（五）公开市场操作制度

1.公开市场操作的概念和意义

公开市场操作是指中央银行在金融市场上买卖有价证券和外汇的活动。它是中央银行的一项主要业务，是货币政策的一种基本工具。中央银行买进或卖出有价证券或外汇意味着进行基础货币的吞吐，可以达到增加或减少货币供应量的目的。同时，中央银行买卖国债，可以影响国债供求，影响国债利率，从而间接影响商业银行利率。公开市场操作相对于其他货币政策工具具有其独特的优势，成为美国、日本等发达市场经济国家主要的货币政策操作工具之一，也成为中央银行调节商业银行流动性的主要手段之一。它具有的特点和优势如下：

一是公开性和平等性。中央银行在公开市场上买卖外汇和政府债券，吞吐基础货币，是根据货币政策要求，按照市场原则，通过与众多交易对手竞价交易进行的，具有较高的透明度，有利于消除金融市场上的幕后交易弊端。

二是灵活性。中央银行在公开市场上进行证券交易，能够根据货币政策需要，随时操作，也可以按较小的规模和步骤操作。在时间和数量上很灵活，这是准备金制度和再贴现办法所难以做到的，因为准备金率和再贴现率不能变化太频繁。这一特点使中央银行对货币供应量既可以进行微调，也可以进行大幅度调整，不必等到情况已经十分严重时再采取措施，这样可以减少经济、金融的震荡。

三是主动性。中央银行可以通过公开市场业务主动采取措施，根据一定时期货币政策的要求和该时期银根的松紧情况，进行经常性、连续性的操作，不受来自其他方面的干扰，即使中央银行为抵消季节性或偶然性因素影响而采取的“防卫性公开市场业务”（Dynamic Open Market Operation），实质上也是中央银行居于主动地位的，突破了其他货币政策工具如再贴现制度被动调整的局限性。

四是结构调整性。公开市场业务对社会资金结构和利率结构的较强的影响有利于结构调整。一方面，中央银行在公开市场上买进何种证券，实际上增强了该种证券的市场性或信誉，从而有效地引导社会资金流向这些证券，改变社会资金结构；另一方面，中央银行可买卖不同品种、不同期限的证券，从而调整利率的品种结构和期限结构。

从各国开展公开市场操作的实践来看，它应具备以下基本条件：①中央银行必须具有强大的资金实力。因为中央银行只有拥有足够的资金，才能够对整个金融市场进行干预和控制，影响社会信用供给，防止金融市场秩序紊乱。②信用工具发达，金融市场上应具有相当种类和数量的有价证券。只有证券种类和数量齐全，中央银行才能依据货币政策的需要，有选择地进行买卖，吞吐足够数量的货币，促进货币政策目标的实现。③必须有完善的金融市场机制，包括有效的金融监管体制。只有这样，中央银行才能独立地执行货币政策并将其采取的措施付诸实施，其他金融机构也才能对中央银行的宏观调控信息作出正确的反应。

2.我国关于公开市场操作的规定

我国公开市场操作制度是在金融体制改革的过程中建立和发展的。1994年中国人民银行设立了公开市场操作室，负责公开市场操作业务，并于同年4月在银行间外汇市场开始实际操作。另外，中国人民银行已经陆续建立了全国性的外汇交易中心、同业拆借市场和进行公开市场操作的国债登记结算公司，为公开市场业务的开展创造了条件。1995年《中国人民银行法》规定，中国人民银行在运用货币政策工具时，可以“在公开市场上买卖国债和其他政府债券及外汇”。1997年4月中国人民银行颁布了《公开市场业务暨一级交易商管理暂行规定》，为公开市场业务的操作提供了法律依据。我国公开市场操作制度的主要内容包括以下五点：

第一，公开市场操作的根据。中国人民银行主要根据货币供应量和商业银行备付金头寸以及市场汇率等指标的变化，决定公开市场操作的具体运作。运作决策由行长办公会议制定并下达，外汇操作由总行设在上海的公开市场操作室具体执行。日常的买卖活动由操作室根据总行的指令办理。

第二，公开市场操作的工具。中国人民银行进行公开市场操作的工具是国债和外汇。就国债而言，中国人民银行以买卖国债的形式吞吐基础货币，调节商业银行的资金头寸，进而影响货币供应量的增减变化。中国人民银行开展的第一批国债公开市场操作是在1996年4月9日，这次国债公开市场操作是以1996年财政部发行的无纸化短期国债为操作工具，通过中国人民银行公开市场操作室和各商业银行总行的联机网进行逐笔交易，交易风险由交易各方各自承担。就外汇而言，由于中国外汇交易中心的成立，统一的外汇市场已经形成，外汇与人民币买卖的数额较大，人民银行通过在银行间外汇市场买卖外汇，同样会起到吞吐基础货币的作用。

第三，公开市场操作的对象。中国人民银行通过同金融机构买卖国债、外汇开展公开市场业务。人民银行买卖外汇的操作是在银行间外汇市场上进行的，交易的对象主要是银行，人民银行不对个人或企业、事业单位买卖外汇。人民银行在国债市场进行国债买卖，买卖的对象也不是个人和企业、事业单位，而是国债一级交易商。国债一级交易商，是指经中国人民银行审定的、具有直接与中国人民银行进行债券交易资格的商业银行、证券公司和信托投资公司。

第四，国债公开市场操作的交易方式。中国人民银行国债公开市场操作采取买卖和回购的交易方式进行，一级交易商与中国人民银行进行债券交易须签署有关协议。回购期限的档次分为7天、14天、21天、28天、2个月、3个月和4个月7种。

债券交易一般采用招标方式进行，包括数量招标和利率招标（或价格招标）。具体中标原则由操作室规定。债券交易的资金清算按中国人民银行有关部门制定的会计核算手续办理。

第五，外汇公开市场业务的清算。外汇公开市场业务的清算由中国外汇交易中心实行集中清算，即会员（包括人民银行的公开市场操作室）在交易市场进行的外汇交易，通过交易中心集中办理资金清算。资金清算采取双向两级同步的清算方式和T+1的清算速度，即清算方式为外汇通过境外账户办理划款，人民币通过电子联行系统办理划款，外汇资金实行一级清算，人民币资金实行二级清算。清算速度为外汇交易资金于交易日后第一个营业日（如遇国内外休假日顺延）内划入总中心、分中心以及会员指定的账户。

3.我国公开市场操作制度的完善

我国的公开市场业务起步较晚，是在缺乏市场基础、商业银行改革尚未到位的条件下开展的，2004年以来虽然有了一定的发展，但仍然存在很多问题。具体而言，我国公开市场操作制度仍然存在着国债规模小且期限结构不合理、货币市场发展滞后、利率市场化程度不高、央行与商业银行的资产结构不能适应公开市场操作的需要等问题。因此，我国要借鉴发达国家的经验，即公开市场操作及其工具的选择是一个系统的工程，其实施需要一个比较完善的法治环境、经济环境和市场机制。

第一，加快我国国债市场的发展。国债市场的发展是公开市场操作的前提和条件。加快发展我国国债市场，首先，应加大国债发行规模，优化国债结构，坚持多种国债品种的发行，建立国债的短、中、长期的合理组合，以配合公开市场业务的开展。其次，加强立法支持，制定颁布新的国债管理条例和国债法，通过立法规范国债的发行、流通、使用、管理和偿还全过程，保障国债市场运行的公开、公平、高效和统一。

第二，构建发达的货币市场体系。构建和发展以银行间同业拆借市场为核心，短期债券市场和票据市场为基础，以回购市场等专业市场为补充的多个子市场共存、规范运作、结构合理，并且梯次性协调发展的发达货币市场体系。

第三，进一步推进利率市场化改革。推进利率市场化改革，促使央行调节利率的方式由行政型的直接调控向市场型的间接调控转变。目前，我国已全部放开了商业银行的外币市场利率，接下来我国还要逐步放开人民币利率市场。要推进利率市场化进程，就必须理顺利率关系，使利率变动反映并有力地作用于资金供求，促进利率水平和结构合理化，最终形成一系列密切联系、合理反映不同金融工具的风险、收益和流动性等特性组合的市场利率体系。只有利率完全实现市场化，我国的公开市场操作才能真正发挥作用，才能通过公开市场操作打通我国货币市场的联通渠道。

第四，调整央行资产结构。要调整央行资产结构，使央行持有足以干预和调控的操作工具资产，允许金融机构持有符合流动性管理和资产负债比例管理要求的大量债券，完善发展债券市场的一级自营商制度，充分发挥商业银行的承销商、分销商和做市商的作用。

（六）常备借贷便利操作制度

为提高货币调控效果，有效防范银行体系流动性风险，增强对货币市场利率的调控效力，客观上需要进一步创新和完善流动性供给及调节机制，不断提高应对短期流动性波动的能力，为维持金融体系政策运转提供必要的流动性保障。借鉴国际经验，中国人民银行于2013年年初创设了常备借贷便利操作制度，当银行体系流动性出现临时性波动时，便启动该操作制度。

1.常备借贷便利操作制度的概念

常备借贷便利（Standing Lending Facility，SLF），是指中央银行向贷款符合国家产业政策和宏观审慎要求、有利于支持实体经济、总量和进度比较稳健的金融机构提供支持，并借以间接地对社会货币供应量进行控制的金融法律制度。全球大多数中央银行都设立了该货币政策工具，但名称各异，如美联储的贴现窗口（Discount Window）、欧洲央行的边际贷款便利（Marginal Lending Facility）、英格兰银行的操作性常备便利（Operational Standing Facility）、日本银行的补充贷款便利（Complementary Lending Facility）、加拿大央行的常备流动性便利（Standing Liquidity Facility）等。

中国人民银行于2013年年初创设了常备借贷便利操作制度，适时向符合宏观审慎要求的政策性银行和全国性商业银行提供大额的短期流动性支持。根据央行公布的数据，2013年开展此项新政策后，6—9月常备借贷便利余额分别为4 160亿元、3 960亿元、4 100亿元、3 860亿元。此外，在2013年春节和6月市场流动性出现异常波动时，央行都采取了相关操作。2014年1月17日，中国人民银行发布《关于开展常备借贷便利操作试点的通知》（银发〔2014〕19号），在北京、江苏、山东、广东、河北、陕西、浙江、吉林、河南、深圳开展分支机构常备借贷便利操作试点，主要解决符合宏观审慎要求的地方法人金融机构流动性需求，稳定市场预期，促进货币市场平稳运行。

2.常备借贷便利操作制度的特点

从国际经验看，中央银行通常综合运用常备借贷便利操作和公开市场操作两大类保障货币政策目标实现的调控制度来调节市场流动性。常备借贷便利操作是中国人民银行正常的流动性供给渠道，主要功能是满足金融机构期限较长的大额流动性需求。

同为调节市场流动性的调控制度，常备信贷便利制度与公开市场操作制度具有以下区别：

第一，参与客体不同。常备借贷便利操作针对性强，属于“一对一”操作，它面向的对象主要为政策性银行和全国性商业银行；公开市场操作是在银行间债券市场进行的，属于“一对多”操作，银行、证券公司、保险公司等持有债券的金融机构均可参与其中。

第二，期限不同。公开市场操作除央票外，一般的常规操作期限为7天、14天，特殊情况下为5天、6天，期限较短，可以平滑资金面短期波动；而常备信贷便利操作期限为1～3个月，相对长一些，可为银行等存款金融机构解决阶段性资金紧张问题。

第三，交易对手覆盖范围不同。常备借贷便利的交易对手覆盖面更广，通常覆盖存款金融机构。

此外，常备借贷便利利率水平根据货币政策调控、引导市场利率的需要等综合确定，它和中央银行贷款又有一定的区别。常备借贷便利以抵押方式发放，合格抵押品包括高信用评级的债券类资产及优质信贷资产等，金融机构还款时要考虑债券贴现额度等问题。而中央银行贷款是央行对金融机构的贷款，也称再贷款，属于普通信用贷款，贷款到期后，银行按照规定利率还款即可。

中国人民银行通过常备借贷便利向贷款符合国家产业政策和宏观审慎要求、实体经济、总量和进度比较稳健的金融机构提供流动性支持；对流动性管理出现问题的机构，也视情况采取了相应措施提供流动性支持，维护了金融稳定。中国人民银行通过连续发行三年期央票冻结长期流动性，通过常备借贷便利和公开市场逆回购提供必需的短期流动性支持，两种操作相结合，既有利于在未来国际收支形式不确定的情况下保持流动性适中水平，也有利于维护货币市场的稳定，防范金融风险。

3.目前开展常备借贷便利操作试点情况

为落实2014年人民银行工作会议和人民银行货币信贷工作会议精神，加强改善银行体系流动性管理，保持适度流动性，促进货币市场平稳运行，自2014年1月20日起，中国人民银行在北京等10个地区开展常备借贷便利操作试点，由当地人民银行分支机构向符合条件的中小金融机构提供短期流动性支持。

这次开展的部分人民银行分支行常备借贷便利操作试点，是短期流动性调节方式的创新尝试，主要解决符合宏观审慎要求的中小金融机构的流动性需求，完善中央银行为中小金融机构提供正常流动性供给的渠道。人民银行分支行常备借贷便利操作的对象包括城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行和农村信用社四类中小金融机构。期限分为隔夜、7天和14天三个档次。常备借贷便利全部以抵押方式操作。此次试点接受的合格抵押品包括国债、中央银行票据、国家开发银行及政策性金融债、高等级公司信用债等债券资产，人民银行通过设置不同的抵押率来控制信用风险。

根据中国人民银行货币政策司2014年5月5日公布的2014年第一季度常备借贷便利开展情况看，为保持货币市场流动性合理适度，2014年春节前，中国人民银行总行通过常备借贷便利向符合条件的大型商业银行提供了短期流动性支持，在北京等10个试点地区的人民银行分支机构向符合条件的中小金融机构提供了短期流动性支持，稳定了市场预期，促进了货币市场平稳运行，2014年1月末常备借贷便利余额为2 900亿元。2014年春节后，随着现金逐步回笼以及外汇流入形式的变化，根据银行体系流动性情况，人民银行全额收回了春节期间通过常备借贷便利提供的流动性。第一季度累计开展常备借贷便利3 400亿元，期末常备借贷便利余额为0。