政府投资调控法律制度的优化方案

（一）投资与发展规划

广义的投资是指主体牺牲或放弃现在可用于消费的价值以获取未来更大价值的一种经济活动。狭义的投资仅指固定资产投资。按照不同标准，投资又有不同分类：以投资对象为标准，可以分为固定资产投资和流动资产投资；以投资是否借助金融中介为标准，投资可以分为直接投资和间接投资；以用于投资的资产性质为标准，投资可以分为国家投资和民间投资；以投资主体的身份为标准，投资可以分为政府投资和私人投资；以用于投资的资产来源是境内还是境外为标准，投资可以分为内资投资和外资投资；以资本投向是境内还是境外为标准，投资可以分为境内投资和境外投资。

在国家发展规划中，投资与发展规划紧密相关。一方面，国家的各项投资必须在国家各级政府的发展规划指导和协调下进行。投资发展规划是政府对投资活动进行发展规划的集中体现，是投资管理的基本依据。另一方面，国民经济和社会发展规划要通过包括投资在内的各种建设活动进行落实，投资建设是实现国家发展规划的手段之一。

（二）政府投资调控法律制度概述

在政府投资过程中发生以政府为一方主体的社会关系，国家需要制定法律予以调整。这种社会关系，既有表现为政府对非国有投资主体参与的竞争性投资项目，运用经济杠杆（如利率、税收）进行间接调控所发生的社会关系，也有表现为以政府参与为主的基础性和公益性投资项目，运用经济和行政手段进行直接调控所发生的社会关系。《“十三五”规划纲要》提出，要进一步放宽基础设施、公用事业等领域的市场准入限制，采取特许经营、政府购买服务等政府和社会合作模式，鼓励社会资本参与投资建设运营。

政府投资调控法就是规范政府投资调控行为，调整政府投资调控关系的法律规范的总称。我国尚未制定统一的政府投资调控法，而是采取分别立法的形式。目前，我国有关投资的规范性文件主要有：《国务院关于投资体制改革的决定》《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》等。进入21世纪，涉及投资调控的法律、法规进一步增加。虽然我国投资调控法律制度中分散立法模式并未阻碍我国社会、经济发展，但这样的立法模式并不利于我国发展规划制度的完善。《“十三五”规划纲要》指出，加快政府投资立法。因此，制定完整统一的“政府投资法”应是今后投资立法的重要任务。(www.xing528.com)

政府投资调控法律制度一般包括政府投资调控主体制度、投资调控管理制度、投资责任制度和投资程序制度。政府投资主体制度是指依法确立、约束和规范政府投资主体的法律规范的总称。投资调控管理制度是指政府依法通过经济和行政手段的综合作用对投资活动形成制约关系，从而使投资主体的活动符合发展规划要求的内在调控机制。投资管理制度分为纵向和横向两种。纵向管理制度可分为中央政府的管理和地方政府的管理。其中，中央政府的纵向管理要求国务院有关部门依据国民经济和社会发展规划，编制各个领域的发展建设规划。地方政府的纵向管理，则要求各级地方政府及其有关部门要努力提高政府投资效益，引导社会投资，制定并适时调整国家固定资产投资指导目录、外商投资产业指导目录，明确国家鼓励、限制和禁止投资的项目。建立投资信息发布制度，及时发布政府对投资的调控目标、主要调控政策、重点行业投资状况和发展趋势等信息，引导全社会投资活动。建立科学的行业准入制度，规范重点行业的各项标准。除了纵向管理，投资调控还有横向管理，包括发展规划管理、财政管理和金融管理。

仅有投资主体制度和投资管理制度还不足以构成完整的投资调控法律制度。投资责任制度是强化投资主体和投资管理制度的关键。投资主体制度和投资管理制度的实现需要投资责任制度加以约束。在投资责任制度中，由投资主体对投资项目的筹划、筹资、人事任免、招标定标、建设实施直至生产经营、债务偿还以及资产保值、增值，进行全过程负责。法律责任形式包括民事责任（如投资债务清偿中的赔偿责任）、行政责任（如投资发展规划决策失误的行政责任）、刑事责任（如对蓄意转移国有投资资产，化公为私行为人的刑事责任）。在政府投资中，政府作为投资者主要承担的是民事责任，而政府中的投资决策者主要承担的是行政责任或刑事责任。

投资程序制度是前述以投资主体、管理、责任制度为投资法律关系主体一体遵行并保障法治的关键环节。投资程序制度主要包括投资项目建设程序和投资监督程序。投资项目建设程序包括以下几个阶段：①投资决策阶段。其中包括可行性论证制度、审批制度、专家评议制度和公示制度。②投资项目建设实施阶段。这一阶段包括投资项目设计和投资项目施工两个阶段。在项目设计阶段，包括投资项目设计单位的选择、设计单位的权利和义务、设计的依据和标准，以及设计文件的审批等规定。当设计文件批准之后，投资项目就进入施工阶段。在此阶段中，有关施工单位的选择，建筑施工承包合同的订立和履行，严禁建设承包合同的层层转包和违法分包，以及相关的施工配套措施和施工原材料的准备等，都有详尽的规定。③投资建设项目的竣工验收和交付使用阶段。这一阶段是投资项目建设程序的最后阶段。

现阶段投资监督程序主要包括三种：①政府各部门在各自职权范围内，对投资活动进行的审查监督，包括发展规划部门对投资发展规划的制定和执行进行的发展规划监督，以及税收部门依税法对投资活动实施财税监督；②其他国家机关（立法和司法机关）对投资活动进行的审查监督，包括各级人大对投资发展规划、预算和决算的审查批准，投资发展规划执行情况的监督，以及投资活动过程中违法现象的检查；司法机关则在其权限范围内，依法调处投资纠纷，依法追究投资活动中违法犯罪行为人的法律责任，以保证投资活动的顺利进行；③有关社会组织对投资活动进行的审查监督。