发展规划编制：重要环节与工作阶段

发展规划编制的具体工作由国家发展规划职能机关负责，有如下几个步骤：第一，掌握信息，分析预测。发展规划职能机关在这一阶段认真研究总结上一期发展规划的实施情况，准确掌握有关信息，全面分析各种信息所反映的政治、经济、科技和社会各方面的情况，在此基础上作出国民经济和社会发展趋势的预测，为发展规划的编制做好基础性工作。第二，草拟发展规划目标和相应的实施方案。这一阶段是发展规划编制极为关键的一环，也是发展规划编制的实质性工作阶段。发展规划职能机关不仅应充分运用第一阶段提供的各种资料、数据和其他各种科学方法，搞好综合平衡，也要制订各种方案进行筛选。这一阶段的基本要求是加强协调管理，遵循客观规律和科学原理，提高发展规划的科学性。第三，确定发展规划方案。在这一阶段，发展规划编制机关要征求专家意见，全面分析，综合评价，最终确定发展规划方案。

以我国“十二五”规划为例，整个编制过程可以细分为几个步骤。①“十一五”规划中期评估阶段。2008年3月至2008年12月，国家发展和改革委员会对“十一五”规划实施情况进行中期评估。在这一过程中，各部委组织本部门对“十一五”专项规划实施情况进行评估，地方各级（主要是省级）政府对本级政府的“十一五”规划实施情况进行评估。在此次评估中，还加入了第三方独立评估，对“十一五”规划的实施情况作出分析，并提出下一步实施建议。同时，国家发改委还广泛听取意见，深入基层进行实地调研，通过问卷调查、召开座谈会等形式广泛征求意见，向全国人民代表大会财政经济委员会做专题汇报，并接受指导。在这一阶段，国家发展改革委集中各方意见，起草《“十一五”规划实施情况中期评估报告》，为制定“十二五”规划做了铺垫。②前期研究阶段。这一阶段的工作包括基础调查、信息搜集、课题研究以及纳入重大项目的论证工作。在中期评估的基础上，国家发改委于2008年年底至2009年年初提出了包含8大领域39个题目的“十二五”规划前期重大问题，向全社会公开招标。其中有60个单位的选题入选，加上直接委托研究、发改委系统内部研究，选题有数百个之多，参与专家数千人、研究人员达上万人，形成几百万字的研究报告。在此基础上，国家发改委吸收各方研究成果起草“十二五”规划基本思路，在形成基本思路初稿以后，国家发改委开始征求专家意见、各部门意见。根据各方意见，国家发改委对规划基本思路进行修改完善。③“十二五”规划基本思路形成。在这一阶段，国家发改委根据前期研究成果起草基本思路意见稿，在征求各方面意见后，向党中央、国务院汇报。中央政治局常委详细讨论基本思路，达成政治共识后，向各方通报，以统一认识，进行政治动员。④党中央《建议》起草阶段。在这一阶段，在中央政治局常委会的直接领导下，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议（草案）》进入起草阶段。这一阶段形成党中央《建议（草案）》。⑤通过党中央《建议》。2010年10月正式召开中共十七届五中全会，由国务院总理代表中央政治局作《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划建议的说明》，全会审议和通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，并正式对外公布，为制定“十二五”规划纲要奠定了基础。⑥制定《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（草案）》（以下简称《纲要（草案）》）。国家发改委于2010年12月在全国改革发展工作会议上，就《纲要（草案）》与各地方、各部门、各行业协会进行信息沟通，直接听取意见，并对不同规划进行衔接和协调。⑦国家规划专家委员会论证阶段。国务院明文规定实行编制规划的专家论证制度，正式成立国家规划专家委员会，由37位经济界、科技界、企业界和其他知名专家组成。五年规划草案形成后，国家发改委多次组织国家发展规划专家委员会专家进行详细讨论、专业咨询和专题论证，并正式向国务院提交论证报告，并随同《纲要（草案）》一起报送全国人民代表大会，作为审议《纲要（草案）》的重要参考。⑧广泛听取外部意见阶段。由国务院召开“十二五”规划座谈会，直接听取各地区、各部门领导的意见；直接向党中央、国务院各部门书面征求意见；召开老同志座谈会听取意见；由国家发改委征求香港和澳门特别行政区的意见；由全国人民代表大会财政经济委员会、全国政协召开会议，听取《纲要（草案）》的汇报，直接提出修改意见；由国务院总理多次主持召开专家、企业家、工人、农民等方面的座谈会；由全国人民代表大会财政经济委员会等对《纲要（草案）》进行初审；由各地区人民代表大会常务委员会组织全国人民代表提前审议《纲要（草案）》；由中共中央主持召开民主党派等方面的座谈会。⑨《纲要（草案）》被提交审议。在上述基础上，《纲要（草案）》被提交国务院常务会议和国务院全体会议审议，再提交中央政治局常委会和中央政治局会议审定，形成正式《纲要（草案）》，最后提交第十一届全国人民代表大会第四次会议审议。可见，整个编制过程是复杂和细致的。(www.xing528.com)

根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，我国发展规划编制机关在编制工作过程中需要注意以下几个方面：其一，要遵循正确的规划编制原则。坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观；坚持从实际出发，遵循自然规律、经济规律和社会发展规律；坚持科学化、民主化，广泛听取社会各界和人民群众的意见；坚持统筹兼顾，加强各级各类规划之间的衔接和协调；坚持社会主义市场经济体制的改革方向，充分发挥市场配置资源的基础性作用。其二，做好规划编制的前期工作。编制规划前，必须认真做好基础调查、信息搜集、课题研究以及纳入规划重大项目的论证等前期工作，及时与有关方面进行沟通协调。编制国家级专项规划，编制部门要拟订规划编制工作方案，明确规划编制的必要性、衔接单位、论证方式、进度安排和批准机关等，并送有关部门进行协调。需由国务院批准的专项规划，要拟订年度计划，由国务院发展改革部门商有关部门报国务院批准后执行。编制跨省（区、市）区域规划，由国务院发展改革部门会同有关省（区、市）人民政府提出申请，经国务院批准后实施。规划编制工作所需经费，应按照综合考虑、统筹安排的原则，由编制规划的部门商同级财政部门后列入部门预算。其三，强化规划之间的衔接协调。要高度重视规划衔接工作，使各类规划协调一致，形成合力。规划衔接要遵循专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划，下级政府规划服从上级政府规划，专项规划之间不得相互矛盾的原则。编制跨省（区、市）区域规划，还要充分考虑土地利用总体规划、城市规划等相关领域规划的要求。省（区、市）级总体规划草案在送本级人民政府审定前，应由省（区、市）发展改革部门送国务院发展改革部门与国家总体规划进行衔接，并送相关的相邻省（区、市）人民政府发展改革部门与其总体规划进行衔接，必要时还应送国务院其他有关部门与国家级专项规划进行衔接。相邻地区间规划衔接不能达成一致意见的，可由国务院发展改革部门进行协调，重大事项报国务院决定。专项规划草案由编制部门送本级人民政府发展改革部门与总体规划进行衔接，送上一级人民政府有关部门与其编制的专项规划进行衔接，涉及其他领域时还应当送本级人民政府有关部门与其编制的专项规划进行衔接。同级专项规划之间衔接不能达成一致意见的，由本级人民政府协调决定。跨省（区、市）的区域规划草案由国务院发展改革部门送国务院其他有关部门与相关专项规划进行衔接。