发展规划法的实体法与程序法解析

在社会主义市场经济体制下，发展规划、金融和财政是发展规划体系的核心和支柱。发展规划通过平衡经济总量、引导投资、促进经济结构合理化、帮助市场主体预测经济发展趋势来对市场进行发展规划。发展规划调控的手段有很多种，但这些调控手段并不能等同于发展规划法的调控方式。发展规划的调控手段实际上是将宏观经济政策与实际经济发展状况相结合，制定出未来一段时间内的经济目标，本质上是一种宏观经济政策；发展规划法作为法律，不可能将具有时限性的政策直接放入法律文本中，必须通过从法律调整自身特点出发，结合发展规划调控的特点，来实现更为间接的调控。由此看来，发展规划法的调控方式实则是通过发展规划实体法对发展规划机构、职责、内容形式以及指标体系进行规定，使得发展规划的制定、审批、调整和监督都在实体法所规定的框架内进行；发展规划法还通过程序法来对发展规划的制定、审批、调整和监督进行规范，在实现程序正义的同时，达到调控目的。

（一）发展规划实体法

发展规划法可以通过实体法律规范对发展规划机构的法律地位和职责、发展规划的内容、发展规划的形式、发展规划的指标体系作出规定。

发展规划机构包括发展规划的制定、审批和管理机构。由于各国政治、经济处于不同的发展阶段，因而发展规划机构的设置也不同。在法国，计划机构分为决策机构、规划机构、协调机构和咨询机构。其中，决策机构包括政府和总理，也包括部际经济与社会计划委员会（负责协调各部行动，指导和监督计划的制订）和中央计划委员会（负责制订计划工作的方向，确定中期发展的重大方针，研究制订计划方案的进程）；规划机构主要由发展规划总署、国家统计与经济研究所、预测局、长期研究小组以及其他研究室或研究中心组成；协调机构包括现代化委员会和经济发展计划高级委员会，现代化委员会又包括垂直委员会、横向委员会、集体事务委员会和地区发展委员会，其很多成员也在经济发展计划高级委员会任职；咨询机构为经济和社会委员会以及国家计划委员会。在日本，计划并不通过系统化的计划机构来编制和实现。通常，内阁总理首先向经济审议会提出关于计划制订的咨询，随后再由临时组成的各专门委员会、分科会以及经济审议会本身讨论、调查，向内阁总理提出计划方案，再经内阁会议讨论决定，出台正式计划。也就是说，日本在发展规划制定、审批和实施、监督过程中并没有明确的职权划分，机构设置是附着于计划过程而临时组成的。我国发展规划制定和实施机关为各级政府，发展规划审批和监督机关为各级人大及其常委会。

发展规划的内容包括发展规划发展目标以及为实现该目标所采取的各项政策措施。根据《法兰西共和国宪法》和《计划化改革法》，国家发展规划涵盖了经济、社会和文化三个方面，并被命名为“经济、社会和文化发展计划”。日本的经济发展规划根据政策目标有不同关注点，但都是围绕着经济和民生两大主题展开的，并分为经济自立、经济增长、经济稳定、经济发展与社会问题协调、国民生活实质提高这五个部分。我国发展规划内容多侧重于经济任务，而对社会、民生问题重视不够。随着我国1982年《宪法》将“计划”改名为“国民经济和社会发展规划”，我国发展规划内容才开始兼顾国民经济、科技进步和社会事业。从实践看，不同时期所制定的发展规划的目标和任务是有差别的。以国家“十二五”和“十三五”规划纲要中所提的发展规划目标为例，“十二五”发展规划提出了“经济平稳较快发展”“结构调整取得重大进展”“科技教育水平明显提升”“资源节约环境保护成效显著”“人民生活持续改善”“社会建设明显加强”“改革开放不断深化”这七大目标。而“十三五”发展规划纲要确定的经济社会发展的目标就有较大变化：经济保持中高速增长；创新驱动发展成效显著；发展协调性明显增强；人民生活水平和质量普遍提高；国民素质和社会文明程度显著提高；生态环境质量总体改善；各方面制度更加成熟、更加定型。(www.xing528.com)

发展规划有多种形式。法国《计划化改革法》规定了国家计划和地区计划两种形式。日本经济计划的形式较为多样，其中一种为综合性经济计划，包括中长期计划和年度计划；另一种则为产业、行业和专项事业计划，包括产业和行业计划、专项事业计划。前面已经对我国发展规划形式的分类有所阐述，一般按时限分为中长期发展规划和短期计划，按内容分为总体发展规划、专项发展规划、区域发展规划。

发展规划指标是发展规划内容、目标和任务的量化结果，是对国家未来经济和社会发展的方向、目标、规模、速度、结构、比例、效益以及效率等总体性活动的特征和状况的数量界定。发展规划的各项指标之间相互联系、相互依存、相互作用，从而构成一个完整的国家发展规划指标体系。可以从不同角度，依据不同的标准，对于国家指标体系进行分类。如按照反映内容分，分为数量指标和质量指标两类；按表现形式分，分为实物指标和价值指标两类；按照反映问题繁简程度，可分为综合指标和单项指标；按照所起作用，分为考核指标和核算指标；按照惯例性质，分为指令性发展规划指标和指导性发展规划指标。我国“十一五”规划纲要对发展规划指标进行了全新划分，将发展规划指标分为预期性和约束性两类。预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现。政府要创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，并适时调整发展规划的方向和力度，综合运用各种政策引导社会资源配置，努力争取实现。约束性指标是在预期性指标基础上进一步明确并强化政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公共利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保指标实现。

（二）发展规划程序法

如前所述，发展规划的制定经历了编制、审批、实施和监督等阶段，发展规划程序法也是围绕这几个阶段展开的。目前我国“发展规划法”还未出台，因此，发展规划程序法内容，如发展规划编制审批流程的规定散见于《宪法》《立法法》和国务院相关工作意见之中。在法国，《法兰西共和国宪法》和《计划化改革法》并未对计划的制订作出明确规定，政府按照协商性原则对计划进行编制和调整，从而达成“社会契约式”的国民经济与社会计划，而在计划实施阶段作出程序性规定。法国在计划实施方面广泛实行计划合同制，《计划化改革法》用专章规定了计划合同，包括合同的缔结、内容、解除、公布以及当事人双方的权利与义务等内容。法国通过《计划化改革法》对计划程序作出规定，一方面国家利用合同形式提供财政支持，实施计划，增强了经济杠杆作用，有效地将企业经营活动引导到国家计划的轨道上来；另一方面，计划合同使国家承担的财政保证义务更为明确、具体，促进国家认真执行有关经济政策。在日本，计划的编制一开始采取开放式方法，不仅政府专门计划机构的编制工作向其他有关省、厅、委开放，而且公开对社会各界开放。在多层面、多渠道的沟通、交流与协调之后，得出初步计划。以此为基础，集中各方意见和学界的真知灼见，提出一个更合理的方案交给各方代表去研究与协调，最后形成一个相对完善、被各方认同的计划方案，即“经济共同纲领”。但日本有关计划编制过程中的程序并未通过法律规定下来，而是依赖政治惯例延续下来。在计划实施阶段，日本过去主要采取极权性和强制性的手段，但随着国家将经济发展的希望逐渐寄托在私人企业的自由经济活动上，日本实现计划的手段多属于非极权性和非强制性的，包括对共同行为的承认、劝告、资金的促进、课税上的特例，以及制定和公布提高生产、技术等标准。同样，这些计划实现的手段并未通过立法确定下来，而主要是通过政策来加以运用。