发展规划权的横向配置及中央与地方政府的权责分配

发展规划权是发展规划法确认和保护的一种宏观调控权。发展规划权是各发展规划主体所享有和行使的权利（力），具体应包括对国民经济总量平衡、结构优化、内外贸易以及社会发展目标等方面进行发展规划的权力。发展规划权的分配有横向和纵向两种配置方式。发展规划权的纵向分配，解决的是中央政府与地方政府之间的发展规划权分配问题。发展规划权的横向配置，则是解决发展规划的制定、审批、调整、实施和监督权力的分配，以及中央政府各部门之间发展规划调控权力的分配问题。

（一）发展规划调控权的纵向分配

发展规划调控权属于发展规划权的一种，发展规划调控权的纵向分配与发展规划权的纵向分配息息相关。关于发展规划权的纵向分配曾有几种不同观点：第一种观点认为宏观经济管理是中央政府的职能，唯有中央政府才能运用权力对宏观经济总量运行进行调控；第二种观点认为宏观经济调控权是一种决策权，不包括执行，因此中央政府拥有这项决策权，而地方政府则不拥有这项权力；第三种观点认为中央政府享有发展规划决策权，但发展规划的执行权在中央和地方之间实行分权。

这三种观点都有相应的发展规划政策支持，从现实情况看，我国发展规划调控权的分权情况更符合第三种观点，但又有些不同。我国实行以国民经济和社会发展总体规划为统领，专项规划、区域规划、地方规划、年度计划等为支撑的发展规划体系。由此可见，我国发展规划实践中，发展规划权主要集中在中央政府，而地方政府除了在区域规划、地方规划制定和实施中具有法定发展规划权外，大多只是发展规划的执行权。根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》规定，我国的发展规划管理体系为三级三类体系，其中国民经济和社会发展规划按行政层级分为国家级发展规划、省（区、市）级规划、市县规划；按对象和功能分为总体发展规划、专项发展规划和区域发展规划。全国性的国民经济和社会发展总体规划由国务院编制和管理，并由国家发展和改革委员会负责编制工作。国家发展和改革委员会作为国务院的组成部门，是综合研究拟订经济和社会发展政策，进行总量平衡，指导总体经济体制改革的发展规划部门。国家发改委的主要职责是拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度发展计划；提出国民经济发展和优化重大经济结构的目标和政策；提出运用各种经济手段和政策的建议；受国务院委托向全国人大作国民经济和社会发展发展规划的报告。全国性的行业发展规划由国务院各个部门负责编制。地方性的国民经济和社会发展发展规划包括省一级和县一级的发展规划，分别由省、自治区、直辖市、发展规划单列市人民政府和县人民政府编制和管理，并由同级发展和改革委员会负责编制工作。地方性的专项规划由各级人民政府有关部门和区域内省（区、市）人民政府有关部门编制。跨省（区、市）的区域规划由国务院发展改革部门组织国务院有关部门和区域内省（区、市）人民政府有关部门编制。

（二）发展规划调控权的横向分配(www.xing528.com)

根据发展规划的过程，可以将发展规划权分为发展规划编制权、发展规划审批权、发展规划实施权和发展规划监督权。发展规划工作如何很大程度上取决于发展规划的制定是否科学，而发展规划编制权的正确实现是发展规划工作顺利开展的重要保证。一般而言，行使发展规划编制权的主体应具有以下几个条件：①需具有理智能力。发展规划是一种高强度的理智活动，它强调知识、智慧、思想、经验在指导国民经济和社会发展规划中的不可替代的积极作用。行使发展规划编制权的主体应是发展规划的合理性的捍卫者。②需具有代表能力。发展规划是国民经济和社会发展发展规划，关乎国计民生，应有公众参与，应有广泛的民主性。但每一次制定发展规划都有公众直接参与，那就必须由具有相当代表能力，能够代表大众利益的机构来行使发展规划编制权。③需具有责任能力。发展规划关系到国计民生，对国家、社会前途和人民安康都有重要意义。因此，要使发展规划能够有效落实，规定发展规划机关及其工作人员在制定规划和执行规划过程中应承担的法律责任，对于强化规划的执行力是很有必要的。

发展规划编制出来后，必须经过审批，只有审批通过后的发展规划才具有法律约束力，因此发展规划调控权配置中应有对发展规划审批权的安排。行使发展规划审批权应具备以下能力：①审查能力。审查发展规划必须具有很高的专业技术知识，熟悉各种情况，能够弄清发展规划中错综复杂的关系，以便审查发展规划是否反映民意，是否代表大众利益，是否集思广益，是否符合法定权限和程序，是否切实可行。审查能力的具备可以使审查机关减少不合格发展规划的出现，从而维护国家、社会和人民的利益。②批判能力。发展规划是对未来的预测和未来的行动方案。但未来是未知的、变化的，对未来的预测极容易出现失误。为了将失误的出现频次降低到最低限度，发展规划审批权的行使主体应具有批判能力，对发展规划草案能够提出批评、质疑。③建议能力。发展规划审批主体对发展规划的审查批判不是为审查而审查，为批判而批判。这样的审查和批判仅仅是简单的否定和纯粹的发难，并没有起到审查的真正作用。因此在具备审查和批判能力后，行使发展规划审查权的主体还应具备建议能力，对发展规划草案提出较为切实的建议，从而协助发展规划编制权的行使主体完善发展规划。我国各级人民代表大会及其常务委员会是审议、批准和监督发展规划执行的国家权力机关。我国《宪法》第六十二条规定：“全国人民代表大会行使下列职权……审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权……审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告。”

发展规划经过制定、审批后，只有得到有效实施，才能真正实现发展规划目标，因此发展规划调控权配置中也需对发展规划实施权的分配加以考虑。发展规划实施权的行使主体需要具备以下能力：①认知能力。如果发展规划不能被其他部门接受，即使它很合理，也只能以失败告终。发展规划实施权的实现主体对发展规划内容要有正确理解，能够抓住问题、把握重点、理解精神、明确目标。同时发展规划实施权的实现主体对发展规划的实施要有清晰思路，并能针对目标，结合具体条件，部署相应资源，采取得力措施，按部就班地进行。②行为能力。发展规划不是纸上谈兵，它的实施必须最终落在行动中。因此，发展规划实施权的执行者需要充分发挥各个市场参与主体的主动性、积极性和创造性，调动一切可以调动的力量来实现发展规划。如果发展规划实施权的执行者并不想真正实施发展规划，再好的发展规划也会成为一纸空文。③保障能力。发展规划是一种艰难的任务，指令性发展规划指标尤其如此，是一种必须完成的艰难任务，如果没有保障能力，是无法完成发展规划的。

发展规划是尊重市场决定性作用这一前提下的资源配置手段，一旦发展规划实施过程中出现问题，就可能产生巨大的资源浪费和社会财富及生态的重大损失。因此，要设立专门的发展规划监督主体，对发展规划工作加以监督。发展规划监督主体是专门监督发展规划工作，尤其是对发展规划制定、审批和实施主体进行监督。发展规划监督权的实现主体应具备以下能力：①监督能力。对发展规划工作进行监督主要包括两方面：一方面是监督主体依据法定权限和方式进行监督；另一方面是监督主体监督发展规划工作是否合法，如发展规划是否合乎法定权限，是否合乎法定程序，是否合乎法律政策，这是对被监督者的监督。这两方面的监督都要求发展规划监督主体应当具有相应的法律专业知识和能力，也即一定的监督能力。②监测能力。发展规划实施是一个动态过程，有许多不确定因素，会导致发展规划在实施时遇到与发展规划制定时不同的环境，造成实际情况与原定发展规划目标相脱离。这就需要发展规划制定、实施各方在科学论证的基础上对发展规划加以调整。想要进行合理调整，就要有对发展规划一以贯之的监测，以便识别发展规划制定、实行过程中出现的新问题，适时提出应作出的新调整。因此发展规划监测是发展规划监督权实施主体应具备的能力之一。③监评能力。对发展规划的监督不是为了监督而监督，监督仅仅是手段，其目的在于通过监督发现问题，并督促发展规划编制和实行工作加以改正。在监督的基础上进行有的放矢、具体有效的批评，才是发展规划监督权实现主体所追求的。因此，发展规划监督权实现主体应具有监评能力。