规划和发展规划法的概念及优化探讨

（一）规划和发展规划的概念

规划或计划通常指人们在行动以前预先进行的设计、筹划，包括未来行动的内容和实施步骤等，简言之，规划就是未来行动的方案。2006年3月，第十届全国人大第四次会议批准《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，“计划”一词逐渐在国家发展规划文件中淡出，取而代之的是“规划”二字。在英文中，规划和计划都用plan或programme表达，并无明确区分。在汉语世界中，特别是日常用语中，规划与计划也基本相似，规划实际上是更为长期和全面的中长期计划，一年以下的才称为计划。在我国实践中，计划和规划也按时间区分，例如，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年（2016—2020年）规划纲要》是以五年为限的，而每年制订的称为年度计划，如《关于2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划的决议》。由此可见，“计划”与“规划”之间虽有区分，但本质上并无太大差异。本章在论述发展规划法时，“规划”这一词汇，也包含了“计划”。

发展规划是规划体系中的一个种类。经济法中所称发展规划一般指依法制定，由国家权力机关批准实施的经济和社会发展规划（简称“发展规划”），包括国民经济和社会发展总体规划中的中长期规划，也含国民经济和社会发展年度计划等。规划或计划本身是一种理性的体现，无论是个人还是组织行动之前都离不开周密的规划，对于国家和政府来说，发展规划对于经济和社会的发展进步其重要性更为突出和明显。国家通过发展规划的运用，制定经济和社会发展战略，部署、规划、安排和调控国民经济运行、社会事业发展和生态文明建设，是更好发挥政府作用的体现。一般而言，发展规划的定义包含以下几个方面：①发展规划都是事先拟订的，与未来有关，即使发展规划在实行过程中根据现实情况有所变动，其目的依然是实现关于未来的行动目标；②发展规划包含了实现发展规划的行动和步骤，因此必然与行动有关；③发展规划的制定、实现都应以掌握真实信息为基础，没有确实可靠的信息，发展规划的制定、实行和修订肯定是盲目的，在实践中会造成难以估量的后果；④发展规划的制定需依照法定程序，其实现需要法律加以保障。

（二）发展规划法的概念、特征和功能(www.xing528.com)

发展规划的实现需要法律授予政府制定、实施发展规划的权力，也需要法律对此权力加以限制。随着政府发展规划调控权力的产生，发展规划法也应运而生。发展规划法是确认国家发展规划管理机关、经营者和其他单位在发展规划体系中的法律地位，并调整它们之间在制定和实施国民经济和社会发展规划过程中发生的社会关系的法律规范总称。国民经济和社会发展发展规划在其编制、审批、下达、执行、调整、检查和监督各个环节中，必然有国家机关、经营者和其他单位等主体参加，它们之间因发展规划行为而形成的社会关系，统称为发展规划关系，它是发展规划法的调整对象。发展规划法，简言之，是调整国民经济和社会发展发展规划关系的法律规范的总称。

发展规划法具有以下特征：①发展规划法兼具实体法和程序法的双重属性。从整体上看，发展规划法的目的就是保障发展规划的合理编制和有效实施。它对发展规划内容、形式和发展规划主体的规定在一定意义上都是为了达到这一目的，从发展规划编制、审批、下达，到发展规划执行、调整、修改以及监督和检查，一系列的发展规划行为是发展规划法规制的重心所在，所以发展规划法具有程序法的属性。但发展规划法还包含着对发展规划主体地位、权力（或权利）、职责（或义务）以及法律责任的规定，其中对主体及其权利义务的界定是发展规划法运行的重要基础，而且发展规划法所规定或保障的，通过法定形式表现的发展规划具有一定的法律约束力。一般说来，发展规划的实体性内容具有动态开放性的特征。它虽然为一定时期的国民经济发展确定了目标，但仍然可能随着实际情况的变化，对发展规划目标做调整、修改甚至废除。由此可见，发展规划法不仅具有程序法属性，还具有实体法属性。②发展规划法具有显著的政策性。政策性是经济法的一个特征，而发展规划法的政策性更为显著一些。政策性是市场经济条件下国家发展规划的突出特点，它表现为发展规划不是对经济、社会的各个领域以及各个事项作出详细规定并强制实施，而是通过对企业经济活动提供基本的指导方针，为市场机制正常发挥作用提供良好的外部政策环境，运用和组织协调各种经济政策和手段，对企业行为实行间接调节。可以说，发展规划就是以国家主要经济政策为重要内容的政策性发展规划，国家的财政政策、金融政策、产业政策、投资政策、收入分配政策等都是发展规划的重要内容。而发展规划的实现，也主要是依靠运用财政政策、货币政策、价格政策等经济手段，发展规划的实施过程本质上就是综合运用各种经济政策的过程。一定程度上可以说，发展规划法就是宏观经济政策的法律化、具体化和现实化。

发展规划法的功能与作用主要体现在以下几个方面：①发展规划法规范政府的发展规划行为，防止和克服发展规划过程中的政府失灵现象。发展规划过程中的政府失灵可能源自政府机关。政府作为发展规划的主要制定者或决策者起着关键性作用，它的自身缺陷是导致发展规划过程中政府失灵的最主要原因。发展规划法通过授权和限权，对政府的发展规划行为进行限制，防止其在发展规划制定过程中滥用权力，进而克服发展规划过程中的政府失灵现象。②明确发展规划参与者的法律责任。首先，可以明确政府主体责任，通过对发展规划主体权力和职责的设定，限制政府在发展规划过程中的权力扩张，避免因不尽职责而造成执行低效率。其次，明确政府要接受人大监督，可以减少或避免政府在制定和实施发展规划工作的失误。再次，对发展规划确定的约束性指标以及重大工程、重大项目、重大政策和重要改革任务，也要明确责任主体、实施进度要求，确保如期完成，提高发展规划的法律约束力。③通过规定发展规划制定和实施的法定程序和保障措施，增强透明度和协调力，促进科学制定发展规划，达到合理配置公共资源，广泛动员全社会力量，共同推动发展规划的顺利实施。