一般而言，行政机关实行首长负责制，重大行政决策由机关负责人作出。但是，随着民主和法治意识的增强，在我国现行的决策体制中，出现了许多所谓“集体决策”“齐抓共管”的情形。这原本是我国行政决策走向民主化、科学化以及法治化的重要体现，亦是对首长负责制的一个重要补充。可是，现实情况却是这种决策模式成了许多行政首长的保护伞和守护神，他们往往打着集体决策的旗号，不承担责任或推脱责任，名曰“集体负责”，实则“法不责众”，结果却是异化成了一个“谁也不负责”的尴尬局面。[35]还有，在整个决策的过程中，除最终拍板的行政首长外，还有众多其他参与人员，这些人的责任如何确定也存在困惑和疑问，如作为组织中辅助“一把手”开展工作的行政副职，通常会由于缺乏较为合理的责任划分，而出现“代人受过”“替罪羔羊”的错位现象，名义上是“一把手”负责，实际上往往只追究了主管副职的责任。
因此，我国要想厘清责任主体，落实追责效果，继而建立一个完善有效的重大行政决策终身责任追究制度，还必须妥善处理好集体决策和首长决策的关系，换而言之，就是要区分形式上的集体决策和实质上的集体决策的情形。对于依照法定的要求和程序，由行政机关集体决策而定的情形，参与决策的所有人员均须承担连带责任，但通过会议记录等材料能够充分证明已提出正确意见而未被采纳的，可以进行免责。对于形式上的集体决策，则根据“谁决策、谁负责”原则，应当由实质上行使决策权的行政机关首长或者其他工作人员承担相关法律责任。另外，为了防止“代人受过”“替罪羔羊”等现象的再次出现，迫切需要按照专职专责的原则，落实行政工作人员个人的岗位职责，以明晰他们各自的权责边界，让每一个责任主体都清楚自己什么事能做，什么事不能做，继而减少法律责任上的“真空地带”。最后，为真正实现重大行政决策终身责任追究制度的价值，还需要提高复出门槛、细化复出标准、明确复出程序，以防止责任对象经过一段时间后又“官复原职”“东山再起”等不良现象的发生。
对“重大决策”“终身责任”以及“追究（行政问责）”三词的学理研究和概念分析，对我们准确把握和理解重大行政决策终身责任追究制度的实质内涵具有重要意义。总体而言，其具有如下几重意涵。其一，考虑到重大行政决策在整个行政权运行过程中的重要意义，制度设计者试图通过“终身”这一时效上的强调或限定来倒逼我国行政决策机制，尤其是重大行政决策机制的改革与完善，继而确保行政过程之顶端的合法、合理。可以说，重大行政决策终身责任追究制度将会在推进我国依法行政方面扮演着至关重要的角色。其二，由于重大行政决策的效力大都仅及于行政机关内部，其对公民利益的影响也往往是间接的，再加上我国现有的行政诉讼制度构造和安排，我国重大行政决策终身责任追究制度的构建重点理应在于行政机关的内部问责、人大问责以及党纪问责，其责任类型也主要集中在政治责任、道德责任、党纪责任以及内部行政法律责任和行政内部追偿责任上。这些责任通常并不需要通过诉讼的方式来实现，因此不受追诉时效的限制，其追究是终身的。其三，重大行政决策终身责任追究的对象只能是个人，而非机关，确定该对象的标准在于权责一致，重点则是要处理好党的决策和政府决策以及集体决策和首长决策之间的关系。另外，在重大行政决策终身责任追究制度中，同体问责和异体问责分别扮演着不同的角色，都发挥着重要的功能，两者皆有各自的优点和缺点，并行不悖，必须同时进行，切不可偏废其一。
联合国在其千年宣言中明确提出了提高政府和官员公共行政能力和加强问责以适应时代发展的要求：“公共部门的人员应满足公众增加发言权和加强问责制的要求。公共部门同其他部门之间的区别是公共部门向广大社会公众负责。这种问责制要求其有效地管理其有限的资源，而且管理的方式要明智，着重关键目标，符合民主需求。”[36]我们应该承认，中国是一个有着两千多年的君主专制封建历史的国家，改革开放也刚刚进行了40年，“官本位”思想根深蒂固，要在这样的国家建立一个完善且行之有效的重大行政决策终身责任追究机制绝非一日之功，其难度可想而知。总而言之，建立和完善重大行政决策终身责任追究制度，是一项非常巨大的社会系统工程，我们不仅需要考虑到该项制度本身体制机制设计的方方面面，而且还需要一些相关的环境、理念以及配套设施的跟进。这就预示着，在中国建立和完善重大行政决策终身责任追究制度任，任重而道远。
[1]See Sven Steinmo，“The New Institutionalism”，in Barry Clark and Joe Foweraker，eds，The Encyclopedia ofDemocratic Thought，London：Routledge，2001，p.16.
[2]有的学者认为问责是一个系统化的“吏治”规范，其主体应是社会大众，对象则是政府；有的学者主张问责是一种内部监督和自我纠错的制度，其主体应是行政机关，对象则是行政机关工作人员；另外，还有一些学者强调问责的主体和对象都应当走向多元化，不仅要有行政系统内的“同体问责”，亦重视行政系统外的“异体问责”之构建。参见顾杰：“行政问责概念及内涵辨析”，载《深圳大学学报（人文社会科学版）》2005年第2期；韩剑琴：“行政问责制——建立责任政府的新探索”，载《探索与争鸣》2004年第8期；刘厚金：“我国行政问责制的多维困境及其路径选择”，载《学术论坛》2005年第11期。
[3]有的学者认为决策责任总体上包括政治责任、法律责任和道德责任三个方面；有的学者则认为决策责任主要包括政治责任、法律责任和纪律责任三个类型。参见周实、马野：“行政决策法律责任追究机制研究”，载《国家行政学院学报》2011年第1期；陈建科：“重大决策终身责任追究制度研究”，载《中共贵州省委党校学报》2014年第6期。
[4]参见王美文：《当代中国政府公务员责任体系及其实现机制研究》，人民出版社2008年版，第9页。
[5]参见郑传东：“行政道德责任的理论基础分析”，载《甘肃行政学院学报》2005年第2期。
[6]参见许玉镇：“论领导人的责任及责任分类”，载《吉林大学社会科学学报》2009年第1期。
[7][美]特里·L.库珀：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，张秀琴译，中国人民大学出版社2010年版，第74页。
[8]参见喻少如：“论决策终身负责制的合理构造——基于行政法学视角的观察与思考”，载《学术前沿》2014年第6期（下）。
[9]顾杰：“行政问责概念及内涵辨析”，载《深圳大学学报（人文社会科学版）》2005年第2期。
[10]韩剑琴：“行政问责制——建立责任政府的新探索”，载《探索与争鸣》2004年第8期。
[11]刘厚金：“我国行政问责制的多维困境及其路径选择”，载《学术论坛》2005年第11期。
[12]在美国，选民享有罢免的权利，亦即选民罢免。罢免是指选民在官员任期内免除其职务。1903年，美国洛杉矶市批准了有关罢免的宪章修正案，成了美国第一个承认公民有权罢免政府官员的地方政府。随后，美国其他州或者城市通过了类似的法律。目前，美国已有15个州、至少36个城市可以罢免地方政府官员。其罢免程序大致可以分为三个步骤：①提出罢免申请，即由罢免的发起者向州国务卿提出罢免申请；②征集支持者的签名，即在罢免申请获批准之后，罢免发起者在选民中间征集请愿书，在达到一定数量并经核实之后，决定是否举行罢免选举，一般而言，征集签名数量比重较高；③举行罢免选举，即由选民决定是否罢免该官员。具体可参见周亚越：《行政问责制比较研究》，中国检察出版社2008年版，第43～44页。
[13]刘敏军：“当代中国行政问责制度的发展：成就、问题与对策”，载《佛山科学技术学院学报（社会科学版）》2007年第2期。
[14]中国是共产党领导的多党合作与政治协商制度，中国共产党是执政党，始终居于领导地位，其是中国特色社会主义各项事业的领导核心，这是我国目前最大的政治国情；另外，《公务员法》把各级党委公职人员也纳入了公务员队伍。因此，从立法上也可以推断出，我国行政问责的实施主体理应包括各级党委机关。
[15]孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民大学出版社1999年版，第76页。
[16]参见卢智增：“国外行政问责机制研究——我国异体问责机制创新研究系列论文之四”，载《理论月刊》2017年第5期。
[17]王仰文：“中国行政决策责任追究的制度困局分析”，载《天津行政学院学报》2014年第6期。(www.xing528.com)
[18]王遇：“我国行政问责制存在的问题和对策分析”，载《课程教育研究》2017年第19期。
[19]宋涛：“中国官员问责发展实证研究”，载《中国行政管理》2008年第1期。
[20]方军：“论中国行政复议制度的观念更新和制度重构”，载《环球法律评论》2004年第1期。
[21]汤维建：“论人大监督司法的价值及其重点转向”，载《政治与法律》2013年第5期。
[22]邹艳晖：“行政责任追究的主体”，载《黑河学刊》2009年第2期。
[23]参见胡建淼、朱新力：《行政违法问题探究》，法律出版社2000年版，第556页。
[24]危险责任原则在民法学意义上通常表现为无过错原则，该原则源于英美法，后为大陆法系国家所接受。19世纪下半叶，随着行政权力的膨胀，公务活动造成异常危险状态的可能性加剧，此时行政行为即使没有过错和违法，也可能导致公民合法权益受到损害。而过错责任原则在救济方面的不力奠定了危险原则诞生的现实基础。有学者将行政法中的危险原则定义为在作出的行政行为或所管理的设施引起某种危险并使行政相对人受到损害时，行政主体应承担行政责任的一种归责原则。可见，危险原则提高了行政主体及其工作人员在行使职权时所负义务的标准，以至行政相对人“对待给付”行为的可归责程度得以降低。具体可参见杨解君主编：《行政责任问题研究》，北京大学出版社2005年版，第222页。
[25]在民法中，公平责任又称为衡平责任，是指在当事人双方对损害均无过错的情况下，由法院根据公平的观念，在考虑双方当事人财产状况及其他状况的基础上责令加害人对受害人的财产损失予以适当补偿。在行政法中，公平责任原则主要适用于合法行政行为所引起的行政责任。合法行政行为给相对人造成损害时，行政主体虽不用作出行政赔偿，但一定要作出行政补偿。此类合法行政行为主要包括行政征收、行政征用、行政征调等。基于公共目的的合法行政行为也有可能给相对人的合法权益造成损失，所以行政主体也应当承担相应责任，即补偿行政责任，而绝非任何责任都不承担。具体可参见张志勇：《行政法律责任探析》，学林出版社2007年版，第77页。
[26]行政法上合理性原则的确立，与政府行政自由裁量权的存在和发展，以及人们对行政自由裁量权认识的深化，特别是对其控制意识的加强有关。政府的行政行为在客观上有羁束行为与自由裁量行为之分。在行政法治发展的初期，人们的目标只限于规范羁束行政行为，行政法的任务亦停留在以制定法去衡量羁束行为的合法性。此时的行政自由裁量权处于绝对的“自由”状态。随着社会的发展，政府行政职能的强化，特别是19世纪以来，政府行政自由裁量权不断扩张，人们日益感受到来自于它的威胁。人类逐渐认识到，行政法不仅应控制政府的羁束行为，同时更应控制政府的自由裁量行为。行政合理性原则便应运而生。它是行政合理原则就是一种限制行政自由裁量权的“度”。具体可参见汪燕：“行政合理性原则与失当行政行为”，载《法学评论》2014年第5期。
[27]至于不决策，它实质上也是违反了相关行政法律规范所规定的作为义务。因此，其只是决策违法的一种特殊表现形态而已。
[28]Koppell JG S，“Pathologies of Accountability：ICANN and the Challenge of‘Multiple Accountabilities Disorder”Public Administration Review，2005，65（1），pp.94～108.
[29]沈开举、王钰：《行政责任研究》，郑州大学出版社2004年版，第131页。
[30]参见叶海波：《政党立宪研究》，厦门大学出版社2009年版，第220页。
[31]周叶中、江国华：“82宪法与中国宪政——写在82年宪法颁布实施20周年之际”，载《法学评论》2002年第6期。
[32]参见江国华：“论依宪执政的五重意味”，载《江汉论坛》2015年第3期。
[33]十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。”
[34]葛海彦：“科学建构法制条件下党与人大的工作关系”，载《人大研究》2007年第9期。
[35]参见周实、马野：“行政决策法律责任追究机制研究”，载《国家行政学院学报》2011年第1期。
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