行政责任的追责原则及法理依据

在实际的政治运行过程中，有关重大决策终身责任追究的构成要件，亦即重大决策行为究竟出现何种情况，产生何种后果，才可以启动行政问责机制，追究相关工作人员的责任，仍是一个尚未定论的问题，这即造成我国重大决策追责实践上的乱象（参见表8-2）。比如，有些人认为，决策违法是导致责任产生的主要行为要件，责任的承担亦必须以其为前提，但是，在具体的实践操作中，并不是一出现决策违法，便要一概地追究责任或者唯有出现决策违法，方可追究责任。另外，十八届四中全会中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”此处，又将决策失误和不决策作为重大行政决策责任追究的两个行为要件，显然与传统观点存在不一致性。

表8-2　几起典型的决策问责事件

续表

另外，对于重大决策终身责任追究的归责原则，理论界和实务界也存在着界定不清，难以达成一致的困境。这其中，有些学者主张重大行政决策责任的追究理应采用违法归责原则，而无需考虑决策者当时的主观心态。换言之，相关人员在作出重大行政决策时，即使主观上不存有过错，但只要其行为具备一定的违法情形，就应当追究其相应的责任。[23]有些人在具体的实务中则经常综合采用违法归责原则和过错归责原则。他们大都认为，要想追究决策者的相关责任，不仅其重大行政决策行为要存在一定的违法情形，而且还需要认定这些决策者在作出重大行政决策行为时主观上是存有过错的。另外，还有一些人认为，应当在坚持过错归责原则和违法归责原则的前提下，援用民法中的危险归责原则[24]和公平归责原则[25]，也就是说如果合法的重大行政决策行为给社会造成实质损害或损害危险，基于公平观念的考虑和衡量，也应当积极追究相关人员的责任。

在现代法治社会，任何行政权力的行使都必须在法治轨道内进行，否则该行政权力的行使者就要承担相应的责任，如此，决策违法构成重大行政决策终身责任追究的事由，毋庸置疑！除此之外，考虑到随着社会的发展和进步，现代行政事务变得日益复杂且日趋专业化，行政机关获得了越来越广泛的自由裁量权。因此，在某些时候，即使行政机关的重大行政决策行为没有违反法律文本的规定，也可能会出现侵犯公共利益或公民权利的情形，这也是我们常说的行政合理性问题[26]。有鉴于此，我们可以将决策不当和决策违法作为重大行政决策终身责任追究的两大客观事由[27]。而具体到决策人员的责任，由于其行为大都以行政主体的名义作出，只需要分析其当时的主观心态即可，再加上“尽管问责机制可以促使决策者作出更好的决策，但是当决策者面临来自各方面过重的问责压力时，反而不会作出好的决策”。[28]因此，在确定重大决策责任追究的归责原则时，应当遵循宽紧适度的理念，采取一种过错归责原则或许会显得更加合理和妥当。

过错责任原则是传统民事责任最重要的归责原则，有着非常悠久的历史。早在公元前3世纪颁行的《阿奎利亚法》中就曾明确规定了过错责任的内容。在这部法典中，即使针对最轻微的过失也具有考虑的价值，这实际上是明确规定以过失作为归责原则依据。此外，这部法典中还规定了偶然事件谁也不负责任、受害人的过失否定加害人的过失及以客观标准确定过失。1804年的《法国民法典》同样将过失责任作为侵权法的重要原则加以规定，此后便为西方各国所效仿，使过错责任原则与所有权平等、契约自由原则一起，成为近现代民法的三大支柱。时至今日，过错责任原则仍然是侵权行为法领域最重要的一个归责原则。(www.xing528.com)

过错责任原则具体包括以下几个方面的含义。其一，以过错作为承担责任最重要的构成要件之一：根据过错责任原则确定行为人的法律责任之时，不仅需要考虑行为人的行为与损害结果之间的因果关系，还要考虑行为人在主观上是否存在过错。行为人只有在主观上存在过错时才应当承担法律责任。其二，以过错作为归责的根本要件。其三，以过错作为确定责任范围的重要依据：首先，当行为双方对损害结果的发生都存在过错时，此时应当将行为双方的行为进行比较，从而决定行为双方应承担的责任范围；其次，在多人实施的侵权行为中，应根据各侵权人的过错程度判断各自应当承担的责任大小。

行政责任的侵权原则中的过错责任原则是从民事侵权责任理论中的过错责任原则演绎而来的。行政责任归责原则的过错责任如民法中一样，也存在着主观过错与公务过错的两种不同理解。[29]持主观过错观点的学者认为，国家对公务人员不法行为承担侵权责任的理论依据是民法中雇佣人对受雇佣人或代理人的义务。只有公务人员执行职务的行为构成侵权时，才会产生行政责任。公务过错理论源于法国行政法院的判例。这一理论将公务过错与个人过错相分离，公务过错源于公务人员但不能归责于公务人员，而是以整个行政机关作为最终归宿，并且从客观上看，公务过错具有职务性，只有当违法主体并未处在履行职务期间时，该行为才不会构成行政违法行为。

依据过错责任的观点，行政主体及行政公务人员只有存在主观上的过错时才承担行政责任。但是行政主体属于法人，与自然人必然有所不同，法人的过错标准与自然人的过错标准也是迥然不同的，因此不能简单地用适用于自然人的主观过错标准来判断行政主体这一机关法人的行政责任。而且根据我国《行政诉讼法》中的规定，在行政诉讼中实行的是举证责任倒置，即要求加害人（作为被告的行政主体）证明自己的行为合法（没有过错），如果不能证明这一点，行政主体就必须承担行政责任。由此可知，过错责任原则并不能单一的作为行政主体承担行政责任的归责原则，但是过错责任原则可以作为行政公务人员承担行政责任的法理依据，即意味着该原则可以作为行政公务人员承担内部行政责任的理由。因为行政公务人员是代表行政主体执行公务，其目的是为了公共利益而非个人利益，且行为不具有个体性，所以其行为后果应首先由行政主体承担，而行政公务人员只有在有过错的情况下才能承担责任，唯其如此，才能体现公平，不致挫伤行政公务人员的工作积极性。

如此一来，对重大行政决策而言，只要决策者在出现决策违法或者决策不当的情形当时存在主观上的过错，就应当追究决策者的相应责任。