同体问责与异体问责的优化策略

这主要是基于“问责主体是否与问责对象属于同一系统”这一标准所作的一种分类。于重大行政决策终身责任追究而言，其同体问责是指行政系统内的相关机关对决策者展开的责任追究。它是一种典型的自我监督、自我追责之模式；异体问责则是指行政系统外的相关机关，如立法机关、党委机关等对决策者展开的责任追究。世界各民主法治国家，大多都奉行“权为民所授，权为民所用，权为民所谋”的理念，这即是异体问责得以存在和延续的理论基础。[16]

从近年来我国重大行政决策终身责任追究的实践来看，几乎所有规定都毫无二致地把责任追究的权力赋予了与被追责主体隶属于同一系统的行政机关，这诱致出了分外醒目的“同体问责”。尽管，此种追究模式对我国行政法治建设起到了一定的积极作用，但它与生俱来的缺陷也十分突出。比如，其追责主体的独立性不强，这使对重大行政决策追责的效果大打折扣；其将重大行政决策责任追究的落脚点直接放在了让官员丢官罢职的终局效果上，使得其责任的追究大都处于一种无可奈何的被动启动状态；另外，更让人焦虑的是，这种“上问下责”，缺乏公众参与的追究模式，必然难以阻却权力链条的利益关系，造就出“对上不对下”“欺上瞒下”的官场哲学，“官官相护大事化小、小事化了”的现象也就成了一种常态，重大行政决策终身责任的追究也就难以得到很好的落实。[17]

还需说明的是，目前的问题不仅是同体问责一支独大、动力不足、效果不佳，而且异体问责还经常陷入一种话语权缺失的窘境。“相较于同体问责的频繁发生，我国的异体问责则鲜有进行，这显然与我国人民民主专政的国家体制和法治国家建设的目标不相符。”[18]长期以来，由于中国现行政治体制的宏观架构以及政府多年政治实践的双重影响，异体问责仅仅停留在文本之中而有名无实，处于一种被忽视的尴尬地位，在业已发生的诸多重大行政决策责任追究实践中，也鲜见各地人大展开严肃问责的身影，人大可以说成了名副其实的“橡皮图章”。[19]

有鉴于此，在以后的同体问责实践中，应当切实转变观念，着力提升追责主体的专门性和独立性，尽量摆脱和切断其与决策者的利益关系。譬如，可以改变现今行政监察机关、行政审计机关过于依赖各级政府的现状，增强它们对重大决策行为监督的能力，继而充分发挥同体问责的功能和作用；还可以完善行政复议制度，扩大行政复议的范围，适时将一些行政决策行为，特别是重大决策行为纳入，并积极推进行政复议机构改革，摒除不合时宜的“非司法化”观念，以重新焕发行政复议制度的生命（参见图8-1）；[20]另外，根据世界各国行政问责的实践，行政责任的追究既需要同体问责，也需要异体问责，但未来发展的趋势和关键还是主要在于异体问责。因此，需要着力完善我国的人大制度，细化和强化人大对政府及其工作人员的问责权力，继而增强异体问责主体的动力和能力（参见图8-2）。[21]具体而言，完善后的人大问责主要包括如下几种方式。

图8-1　重大决策终身责任追究之同体问责

图8-3　重大决策终身责任追究之异体问责

（1）质询。质询是人大监督政府的方式和手段之一。《宪法》第73条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”质询是指人大代表依照有关法律规定，有对本级人民政府及其所属工作部门，本级人民法院、人民检察院提出质询并要求必须予以答复的权利。在人民代表大会举行会议时，人大代表可以通过提出质询案行使质询权。宪法和有关法律对质询案的提出及其处理程序有明确规定。人大代表提出质询案应符合以下条件：①质询案必须是在本级人民代表大会会议举行期间提出；②质询案的提出必须符合法律规定的人数，即全国人大一个代表团或者30名以上代表联名，地方各级人大10名以上代表联名，可以提出质询案；③质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容；④质询案中提出的问题，必须以事实为依据，以法律为准绳。

质询案的内容主要包括：在贯彻国家方针、政策和重大措施中出现重大偏差和失误，违反国家或地方法律、法规及人大常委会决议、决定等方面的问题；国家机关工作人员失职、渎职行为等方面的问题；国家行政、审判、检察机关因工作失误，造成严重后果，社会反映强烈的问题等。代表依法提出质询案后，送交大会主席团会议讨论决定交受质询机关；受质询机关在会议期间作出书面答复，或者由受质询机关负责人在有关会议上作口头答复；提出质询案的代表或委员可以对答复发表意见，如果对答复不满意，可以提出重新答复的要求，由大会主席团讨论决定是否再作答复。

质询的对象，只能是法律规定的单位，不能是单位里的某个人。根据法律规定，全国人大代表质询的对象是国务院和国务院各部门、最高人民法院、最高人民检察院；县级以上地方各级人大代表质询的对象是本级人民政府及其所属各部门、人民法院、人民检察院；乡、民族乡、镇人大代表质询的对象是本级人民政府。质询案提出后，受质询的机关必须负责答复。(www.xing528.com)

质询案的处理程序是：质询案提出后，由主席团决定交受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团团长或者代表有权列席会议、发表意见；主席团认为必要时，可以将答复质询案的情况报告印发会议。决定口头答复的，受质询机关的负责人应当到会答复。决定书面答复的，受质询机关的负责人应当签署，由主席团决定印发会议或印发提质询案的代表。提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复。

（2）询问。询问是各级人大代表或人大常委会组成人员，在人代会或人大常委会会议上审议工作报告或议案时，问有关国家机关打听了解有关情况。根据《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第17条的规定：“在全国人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关国家机关提出询问，由有关机关派人在代表小组或代表团会议上进行说明。”询问作为人大监督的一种，其具有以下特征：①询问不具有议案和监督的性质，询问是在人代会或人大常委会会议期间审议议案或报告时，对不清楚的问题进行了解；②询问的主体是各级人大代表和人大常委会组成人员，其没有法定人数的规定，可以一个人提出，也可以几个人联名提出；③询问的对象是与正在审议的议案或报告有关的国家机关和有关的问题，而且询问的问题也是与正在审议的议案或报告有关的事实不清、原因不明、有所怀疑的问题，可以是重大问题，也可以是一般问题；④询问的答复，询问提出后，被询问的机关派人在提出询问的代表小组、代表团、大会主席团会议上，或在人大常委会会议提出询问的小组、联组、常委会会议上作出说明即可，法律既没有要求说明人是被询问机关的负责人，也没规定须书面说明，一般都是随问随答；⑤询问的效力，询问相对质询来说其法律层次较低、效力较小，人大代表或常委会组成人员对被询问机关的说明不满意的，有关法律并没有规定须要求再次说明。

（3）罢免。罢免是指在官员任期届满之前，由于犯有某种严重错误而被撤免其原任职务的方式。根据《宪法》规定，地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表。我国各级人民代表大会的人事监督权包括了解权、处置权和制裁权三个紧密相关的方面，罢免权是其中最关键且最具强制性的人事制裁权。罢免权在本质上是为了对权力进行监督。

从权力的依据上看，罢免是宪法监督的一种方式。罢免权直接规定在我国《宪法》及宪法性法律中，旨在通过人事监督的方式杜绝官员的违宪行为。各级人大代表人民罢免不称职的官员是宪法的内在要求。我国《宪法》和《地方组织法》等法律分别赋予了全国人大和地方各级人大罢免由本级人大任命的行政机关、检察机关、司法机关主要领导人员的权力，并对各级人大行使罢免权的程序作了严格规定。

从权力的来源上看，罢免属于人民监督。《宪法》的权威最终来自人民，罢免权就其本质而言是人民的政治参与权。根据人民主权原则，政府官员由人民选举产生，受人民委托行使公权力，人民有权监督官员的职务行为并撤换那些他们不信任的官员。从权力的主体上看，罢免应归入人大监督的范围。在人民代表大会制度下，罢免权不可能直接交由人民行使，而是由各级人大代表人民行使。作为民意机关，各级人大有选举和任命国家机关领导人员和主要责任人员的权力，当然也有权利在这些人不能胜任或超越职权的时候依法罢免他们。

人大代表依照法律规定提出罢免国家机关领导人员和组成人员职务议案的权利。罢免案的提出必须具备如下条件：①必须在人大举行会议期间提出；②罢免案的对象必须是由人大选举或常委会任命的人员；③罢免案的提出必须符合法定人数。如在县级以上地方各级人大会议上，主席团、常委会或者1/10以上代表联名，可以提出罢免案；④罢免案必须以书面形式提出，写明罢免的对象、理由，并向会议提供有关材料。根据地方组织法规定，县级以上地方各级人大有权罢免本级人大常委会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长。罢免人民检察院检察长须经上一级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准；乡、民族乡、镇人大有权罢免人大主席、副主席，乡长、副乡长、镇长、副镇长。罢免案依法提出后，由大会主席团交各代表团进行审议，然后提请大会全体会议进行表决。在表决前，被提出罢免的人员有权以书面的形式或在主席团、大会全体会议上口头进行申辩。罢免案必须经人大全体会议采用无记名投票方式进行表决，经全体代表的过半数通过。

以上就是立法机关追究模式的一些具体表征。作为行政责任追究之主体，立法机关与其他机关相比，具有以下几个优势。①立法机关具有权威性。在我国，人民代表大会与行政机关不存在所谓的权力分立与制衡的现象，其是我国最高权力机关，在所有机关中居于至高无上之地位。因此，将其作为行政责任追究之主体更具权威性。②立法机关具有超然性。在行政责任追究上，行政机关无疑是最重要的主体，但是，行政机关追究模式也有其天然的弊病，即监督者与被监督者往往有着千丝万缕的联系，这种利益关系影响了责任追究之公正性与客观性。相反，立法机关则可以很好地摆脱这些纷繁复杂的利益关系之纠葛，更好地发挥责任追究之职能。③立法机关主动性。人民法院追究行政责任往往是建立在相对人提起诉讼的前提之上，具有消极、被动之特征，而立法机关正好相反，其往往是主动启动责任追究机制，更显积极、主动之态势。[22]