与其他国家权力相比，行政权具有一个非常明显的特征，亦即它的积极性和主动性。与立法权相比，行政权的积极性更加突出，因为立法权通常需要相关主体的启动。相反，行政机关只要发现相关事实，就可以进行干预，特别是在现代服务行政的时代背景下，行政权的积极性表现得就更加明显了；与司法权相比，行政权的主动性更加突出，因为司法权通常是一种不告不理的权利，就是说在没有发生司法案件的情况下，司法机关必须表现得相对消极，而不能积极、主动地对社会发生作用。相反，行政权则是一种主动的权利，它要求行政系统要积极地把法律规范的规定与社会事态予以结合，英国行政法中的“绿灯理论”就要求行政系统在渗入社会机制中要有非常大的积极性和主动性，要能够充分地为公众提供公共服务。重大行政决策作为一种非常重要的行政权力，就本能地要求行政系统要善于作出重大行政决策，尤其是要求行政首长在作出重大行政决策时要具有非常大的主动性和创造力。集体讨论决定制度的创设，并不是为了削弱决策机关的行政负责人作出重大行政决策的积极性和主动性，而是为其提供一定经验支持和知识辅助。然而，在实践中，由于受到相关因素的影响，重大行政决策集体讨论决定制度遭到异化，继而造成行政懒政、雍政等不良现象的发生。
（1）源自于行政问责制度的影响。行政问责源起于西方，是西方政党政治的产物，在西方国家政治生活中对官员问责已是一种司空见惯的现象。它体现了西方社会的民主与宪政原则，成了克服行政权力腐败的利器之一，已经逐渐融入国家政治生活中并成为不可或缺的一部分。2003年“非典”时期，张文康、孟学农因隐瞒或者防治疫情不利而被问责，开启了中国的行政问责的先河，从此行政问责制度开始进入行政法学研究的视野。在行政问责的中国化过程中，不同学者对行政问责的认识也有所不同，而争论的焦点主要集中在问责的对象上。有些学者认为问责对象是行政主体，比如顾杰教授认为，行政问责制是指公众对政府作出的行政行为进行质疑，它包含明确权力，明晰责任和经常化、制度化的“问”——质询、弹劾、罢免等方方面面，是一个系统化的“吏治”规范；[18]有些学者认为问责对象为行政工作人员，比如，韩剑琴教授认为，所谓的行政问责制，就是对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和现任追究的制度。[19]本书持第二种观点，因为行政主体是法律拟制的人，本身并不具有意思表达能力和行为能力。行政主体在对外承担责任时可以作为一个责任主体而存在，并不意味着它在作为一种权力系统进行内部追责时适合作为一个责任主体。而且权力系统内部追责一般也不存在财产上的惩戒。因此，为了切实提高行政职责意识，行政问责的对象应当限定为行政工作人员，主要是行政机关负责人。行政问责制的引入和创设在对行政权的行使形成有效制约和监督的同时，也极大地加大了行政机关负责人行使行政权的风险意识。对于重大行政决策而言，在重大行政决策终身责任追究制度正式确立以后，为规避后续追责、问责的发生，实践中，很多决策机关的行政负责人借助集体讨论决定制度的模糊规则，要么是对常务会议所形成的意见干脆采取一种中庸和不作为的态度，继而导致行政懒政、雍政等不良现象的发生，要么是幻想着通过举着“集体决策、集体负责”的牌子，为日后的决策失误寻找借口。
（2）源自于集体讨论决定制度本身的影响。由于各地方重大行政决策程序法律文本对集体讨论决定制度规则设计的影响（参见表7-2），导致一些决策机关的行政负责人容易对该制度产生一种错误的理解，即决策方案必须经过政府常务人员讨论，然后对此决策方案进行表决，并且只有在获得50％的多数的时候，决策方案才可以获得通过，决策机关的行政负责人并没有太多的实质性权力，他也只是参加讨论，并进行投票表决的政府会议的组成一员。虽然这种理解可能会在很大程度上规避重大行政决策的错误风险，因为行政会议将包括行政首长在内的意见都作了包容，也有利于避免行政过程中的专断，这也是会议式决定的优势，但同时由于这种重大行政决策集体讨论决定制度的理解违反了行政权的积极性和主动性的原则，也容易挫伤决策机关行政负责人的创造性和积极性。这其中的道理是非常简单的，就是我们习惯上所讲的“三个和尚没水吃”的情形。因为在集体决策的过程中，行政负责人只是集体的构成分子之一，尤其在通过投票作出重大行政决策的格局中，行政负责人自然而然地会有行为取向上的消极性，这样的消极性表现在行政行为的履行之中，实质上就是一种行政懒政和行政雍政。“集体讨论在一定程度上助长了行政决策的不作为，如果我们将问题从相对较高层次来分析，它便纵容了行政懒政。”[20]“我国行政系统的领导人员和公职人员下意识地存在着多数意见优于少数意见的心理，这就必然使很多行政决策在作出之时以这样或那样的投票方式作出。在投票模式中，行政首长和行政主管人员只是投票人之一，他们仅仅代表个人意见和主张，换言之，由行政首长负责的行政管理制度和原理在投票决定的过程中同样没有存在的空间。”[21]近年来，在我国行政系统中，已经陆续发生了很多重大行政决策不作为的现象，就是本应该作出重大行政决策的，但是由于诸多原因行政系统并没有作出重大行政决策。(www.xing528.com)
表7-2 我国地方重大行政决策程序法律文本对集体讨论决定规则的规定
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