委托-代理理论及行政首长负责制

从斯宾诺莎开始，再经过洛克到卢梭的不断发展，最终确立了主权在民的思想，这是近代西方民主思想的核心所在。根据主权在民的思想，一个国家的公权力属于全体公民，公民通过民主的形式把权力赋予国家，国家的权力又通过具体的机关和工作人员来行使，由此决定了行使国家公权力的第一原则是服务于公民，遵循公民的意志。然而，由于公民自身能力和现实条件的限制，直接民主有非常大的难度，广大公民只能将统治国家和管理社会事务的权力交给一个特殊的机构——政府来具体负责，这样就出现了民主政治生活中的委托-代理理论。

委托-代理理论是在20世纪70年代由罗斯和麦克林最早提出来的。该理论是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。委托人购买的是代理人服务与管理才能，但由于代理人具体管理着事务，掌握比委托人更多的信息，从而可能造成委托人利益的损失。因此，在此过程中需要解决的一个现实性问题是如何有效监督和制约代理人。[8]具体运用到国家公权力领域，广大公民是委托者，它们将国家公权力的行使权委托给政府及其工作人员来行使。然而，一切有权力的人都容易滥用权力，这是一个亘古不变的道理。因此，在国家公权力的委托-代理过程中，也同样会发生一个现实性问题，即如何防止和制约政府及其工作人员滥用权力的问题，责任制度便应运而生——任何国家机关及其组成人员不只是有权力，还要有责任，有明确和可追究的责任。正如美国政治学家汉密尔顿曾言：“在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。”[9]实践证明，统治者管理好被统治者实际上并不难，难的是如何让政府管理好政府自身，尤其是让政府负责人负责起来，进而用责任之绳索捆绑住政府权力之手。“宪政的目的就是要使政府的权力与责任相对应，这种权力必须为被统治者所授予。而授予的唯一目的就是要求政府能够向被统治者负责。”[10]这是符合人民主权观念的解释说明的。“权力必然意味着责任，这是应然性的原则。”[11]

在整个国家权力体系中，行政权是与公民接触最频繁、最直接，对公民权利影响最大、最广的权力分支，甚至可以说，公民的衣、食、住、行都与行政权息息相关，难以割舍和分离。因此，公民将行政权委托给行政机关代理行使，行政机关就应当按照委托人的意志来行使，在行政权的行使过程中将民主因素贯彻始终。同时，由于行政权的重要性，对行政权进行有效监督和制约的重要性，也不言而喻。正是如此，规定行政首长负责制就是从法律意义上明确行政首长的权力和职责，特别是公民对于行政权在合法性与合理性等方面不满意时，可以有直接追究的对象和责任人。例如，吉林省吉林市发生严重火灾时，作为行政首长和安全责任第一责任人的省长在面对公众的责备时，公开向全省人民进行道歉和反省。另外，还需要特别指出的是，行政权是一种执行性的权力，其本身就有很大的不确定性、应急性以及裁量性等特点，不可能像立法权和司法权一样按照确定的规则按部就班地运行。行政权的复杂性在于其面对的客体是不确定的，只能因时、因地、因人而变化，这就需要一个非常强大的决策和执行力，也就是必须要有一个核心人物，而最适合做这个核心的只能是行政首长。“我国在1982年确立了行政首长负责制，就是将原来的实质上的委员会制变成了现在的行政首长负责制，该制度要求各级行政首长要对本级行政系统行政权的行使承担责任，而每一个行政机构决定问题也应当由行政首长作出最后决定，这个制度的改变是非常有价值的，它既有提高行政效率的价值，又有使行政权责任化的价值。”[12](www.xing528.com)

对于重大行政决策而言，由于其位于整个行政权力行使过程之顶端，是行政权力运行的起点，对行政机关的后续行政活动和方式有着非常重要的影响，地位更加突出。因此，在决策过程中更应当注意如下两个方面的问题：一是必须遵循委托人的意志，将民主因素贯彻于决策过程之始终；二是必须遵循行政权力的重要性和特殊性，坚持行政首长负责制。如此，重大行政决策不仅要在决策方案的起草阶段吸收利害关系人的参与，听取他们的意见，而且还应当在决策方案的最终决定阶段贯彻民主因素，吸收政府其他常务组成人员的参与，听取他们的意见；同时，在决策方案的最终决定阶段，政府其他常务组成人员的参与只是为他们提供一个充分表达看法，发表意见的平台，最终的决定权仍然要掌握在决策机关的行政负责人手中。作这样的一种安排，不仅可以提升重大行政决策的效率，避免行政、懒政、雍政现象的发生，而且还有利于行政问责的准确、有效进行。重大行政决策终身责任追究制度的创立也正好佐证了这一点。[13]