民主集中制理论的原则和规定性

民主集中制是马克思主义政党的根本组织原则，由列宁最早提出，经过近百年的实践，已经成为中国共产党区别于其他非马克思主义政党的重要特点之一，也是重要优点之一。纵观中国共产党的历史，在长期的革命、建设和改革实践中，党不仅坚持民主集中制，而且也在总结经验教训中不断丰富和完善民主集中制。这一丰富和完善集中体现在历届党的代表大会对党章的修正或修改上，集中体现在党章中对民主集中制的表述和规定上。[1]“民主集中制原则从写进中国共产党党章至今，历经近100年的历史，从最初的党军组织原则，到新中国的政权组织原则，再到改革开放之后的围绕政权的组织制度的组织原则，可谓历久弥新。”[2]

关于民主集中制的内涵，在中国共产党的历史上曾经出现过认知偏差，归纳起来，其典型特征就是把民主与集中割裂开来，要么是脱离“集中”单独实行“民主”，要么是脱离“民主”单独实行“集中”，继而造成民粹主义现象或专断主义现象的发生。在经历了错误和挫折，总结历史经验教训的基础上，中国共产党对这个问题才有了比较正确的认知，党章对这个问题才有了非常正确的表述，即民主集中制是民主与集中的结合——民主基础上的集中和集中指导下的民主。这其中，民主基础上的集中和集中指导下的民主是一个互相联系、不可分割的统一过程。它说明了民主与集中如何相结合的程序问题。根据这一定义，民主与集中相结合，起点是民主，终点也是民主，把二者联结在一起的枢纽是集中。起点的民主侧重于民主讨论；终点的民主强调将民主讨论的意见贯彻于决定之中，而把前后这两个民主联结起来的就是集中，集中起到的是组织和引领的作用。民主集中制的这种安排，实际上是在民主制中引入了领袖集团的作用，要求正确处理领袖与群众的关系。它强调，党的领导机关，作为党的领袖集团，它所实行的集中必须是来自于民主的集中，集中的目的是为了指导民主，而不是取代民主，是帮助群众自己解放自己，实现真正的民主。从这个意义上可以说，民主集中制是无产阶级政党组织和引领下的区别于西方国家的形式民主的真正的民主制。[3]

那么民主集中制的最本质要素是什么呢？对此问题，我国学术界已经进行了很多探讨，他们大都认为“少数服从多数”是对民主集中制最根本、最简单的阐释。因为只有把“少数服从多数”作为内在基础，才能使民主集中制成为真正意义上的、名副其实的民主集中制，也才能使它与专制集中制、无政府主义从根本上区别开来。这就表明，无论是领导机构及其成员的产生，还是一些有关重大问题的决定，判断它们是不是遵循了民主集中制，最根本的规定性就在于是否遵循了“少数服从多数”的原则。这也是区分民主集中制和专制集中制的根本之点，离开了这一点，就无法把民主集中制和专制集中制以及无政府主义从组织上区分开来。[4]“民主集中制本身是一种‘集体善’的追求，而不是自由主义的个人权利的张扬，‘个人服从组织，少数服从多数’，就是‘集体善’的经典表述。”[5]

对于重大行政决策而言，由于其是行政权力运行的起点，地位十分重要，就更需要在其过程中贯彻民主集中制原则。完整的决策过程的民主集中制阐述还是来自毛泽东的关于如何实行民主集中制的讲话。“我们的集中制，是建立在民主基础上的集中制……在党委会内部只应当实行民主集中制……如果不是这样，就是一人称霸。这样的第一书记，应当叫作霸王，不是民主集中制的班长。”“没有民主，不可能有正确的集中，因为大家意见分歧，没有统一的认识，集中制就建立不起来。什么叫集中？首先是要集中正确的意见。……没有民主，就不可能正确地总结经验。”可见，在进行决策时应当占有正确的、全面的信息，而这决定了集中“意见”即决策过程的党委会也需要民主制，不能搞书记一言堂。(www.xing528.com)

民主集中制的决策原则在21世纪有了系统化的发展。党中央和国务院先后起草和颁布的多份文件，都将集体讨论决定制度作为重大行政决策的一项必经程序。2014年10月，中共十八届四中全会审议通过的中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更是明确指出：“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”从内涵上来看，可以说集体讨论决定制度进一步发展了民主集中制，它继承了民主集中制中的“民主”思想，但考虑到行政权的特性，民主的作用主要发挥在意见集中阶段，决策机关的负责人仍然享有最终的决定权。换而言之，决策机关负责人应当负责组织召开政府常务会议对决策方案进行讨论，然后由参加会议的人员进行表决。如果经过表决形成了多数意见（高于1/2），那么决策机关的负责人应当在遵循多数意见的基础上作出决定；如果经过表决没有形成多数意见，那么决策机关的负责人应当在尽可能地考虑多方意见的基础上由自己最终作出决定。[6]“集体讨论就是指在行政决策方案的形成过程中行政系统中的相关人员都可以提出自己的主张，都可以对行政决策的方案‘说三道四’，在这个阶段大家都有充分发表意见的机会，而且常常是在这个阶段发表的意见越多，行政决策的可靠性越强。反之在这个阶段只有很少的意见，行政决策的可靠度也就越低。在这个阶段的献计献策是非常重要的，它能够为行政决策的最后选择奠定良好的基础。”[7]

之所以作出这样的安排，主要是为了树立决策权威，在坚持决策科学性的前提下，提升决策效率。因为在中国这样一个空前复杂的国家，如果没有决策权威，也就很难想象会有今天的局面。比较而言，很多发展中大国都是有民主而无决策权威，其发展也因此步履蹒跚。不只是发展中国家，就连美国这样的一些西方发达国家，也因为其政策过程中的“否决型体制”而难以推动国家急需的公共政策和基础设施项目的建设和发展，比如，全民医保难以实施，高铁计划几近流产等。这一切都是因为立法和决策过程中的“否决者联盟”力量太过强大。可见，集体讨论决定这个体制的回应性更强，也更有弹性和活力。