众所周知，合法性问题只存在合法与违法两种情况，没有任何可以讨价还价的空间。故此，作为重大行政决策程序的一个独立子系统，合法性审查应当被赋予一种实质性的效力，审查主体所撰写的审查意见书应当成为决策主体采取下一步行动（将决策方案退回承办单位进行修改或将决策方案移交决策机关进行集体讨论决定）的唯一依据，即如果经审查小组审查，重大行政决策方案存在违法问题，那么就必须将该方案退回决策承办单位进行修改，不得移交决策机关进行集体讨论。实践中，那些“将审查意见只作为‘参考依据’或‘重要依据’，使得审查意见的法律效力被虚化，大大削弱了审查意见对重大决策的约束力”。[48]
另外，从某种程度上讲，重大行政决策合法性审查还只是决策机关遵从“行政自制”的控权逻辑而为自己设定义务的制度，是一种“作茧自缚”的道德自律。[49]在这种情况下，如果决策机关不遵守此类以行政自制为控权逻辑的程序规范要求，并且相关利害关系人对此还得不到其他国家公权力的补救，那么重大行政决策合法性审查很可能就会沦为一种虚假的制度设计，难以发挥其设置该项制度的初衷。因此，为保证重大行政决策合法性审查制度的功效，审查意见书的效力还需要赋予一种强制力予以保障。具体而言，如果决策主体不遵循合法性审查意见书而擅自作出决策，利益因此受到影响的行政相对人可以通过一系列行政纠纷解决路径寻求救济，决策主体也要因“违反法定程序”而承担相应的法律责任。
一项制度的良好运行并长期发挥实效往往还需要一系列的配套制度予以跟进。对于重大行政决策合法性审查制度而言，一方面，国务院应当在总结各地立法经验的基础上，抓紧出台全国统一的《重大行政决策程序条例》，[50]对重大行政决策行为加以集中规制。然后，再由各级地方政府出台本区域专门的《重大行政决策合法性审查制度实施细则》，将该项制度的各项要素予以细化，以为重大行政决策合法性审查制度的运行提供一个健康的法制环境；另一方面，国家和各级地方政府也要积极解放思想、主动作为，加大对自身法制机构以及政府法律顾问的建设和完善，以为重大行政决策合法性审查制度的运行提供智力保障。
[1]江国华、梅扬：“论重大行政决策专家论证制度”，载《当代法学》2017年第5期。
[2][德]黑格尔：《法哲学原理》，范扬、张企泰译，商务印书馆2010年版，第2页。
[3]参见应松年：“依法行政论纲”，载《中国法学》1997年第1期。
[4]1996年2月8日江泽民在中共中央举办的法制讲座上的讲话。
[5]参见江国华、梅扬：“行政决策法学论纲”，载《法学论坛》2018年第3期。
[6]崔卓兰、刘福元：“论行政自制之功能——公权规范的内部运作”，载《长白学刊》2011年第1期。
[7]参见崔卓兰、刘福元：“行政自制——探索行政法理论视野之拓展”，载《法制与社会发展》2008年第3期。
[8]于立深：“现代行政法的行政自制理论——以内部行政法为视角”，载《当代法学》2009年第6期。
[9]虽然行政诉讼法的最新修改，已经将部分抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，但无论是从可诉讼的广度来看，还是从诉讼的方式和审查的标准来看，都还是远远不够的。
[10]韩春晖：“行政决策的多元困局及其立法应对”，载《政法论坛》2010年第3期。
[11]参见江利红：“以行政过程为中心重构行政法学理论体系”，载《法学》2012年第3期。
[12]江国华：“从行政行为到行政方式：中国行政法学立论中心的挪移”，载《当代法学》2015年第4期。
[13]熊樟林：“重大行政决策概念证伪及其补证”，载《中国法学》2015年第3期。
[14]徐博嘉：“论重大行政决策合法性审查二元标准的确立”，载《理论与现代化》2015年第6期。
[15]参见杨红：“地方政府重大行政决策程序研究——以文本分析为视角”，载《甘肃政法学院学报》2013年第6期。
[16]事实上，在实践中，重大行政决策更多的是以行政规范性文件的形式出现。针对这类行政规范性文件，我国目前采取的也主要是行政机关内部自我审查机制，立法机关和司法机关的作用十分有限。
[17]肖北庚、王伟：《行政决策法治化研究》，法律出版社2015年版，第51页。
[18]张晶、李冠煜：“重大行政决策合法性审查探析”，载《理论月刊》2017年第6期。
[19]参见江国华、梅扬：“地方行政决策程序立法的考察与评估”，载《湖北社会科学》2017年第4期。
[20]杜欣霖：“完善重大行政决策合法性审查机制”，载《行政管理改革》2014年第2期。
[21]张晶、李冠煜：“重大行政决策合法性审查探析”，载《理论月刊》2017年第6期。
[22]只有《青海省人民政府重大行政决策程序规定》（2009年）、《福建省人民政府重大行政决策十条规定》（2013年）等少数法律文本在对重大行政决策合法性审查制度进行规定时，没有规定其具体的审查标准。
[23]吴峰、周连勇：“地方政府重大行政决策合法性审查主体改革——以政府法律顾问制度为背景”，载《江苏警官学院学报》2017年第1期。
[24]参见宋艳慧、周兰领：“重大行政决策合法性审查的主体模式及其选择”，载《领导科学》2011年第21期。(www.xing528.com)
[25]参见秦月：“行政决策合法性审查研究综述”，载《四川行政学院学报》2017年第1期。
[26]江必新：“行政程序正当性的司法审查”，载《中国社会科学》2012年第7期。
[27]参见江国华、梅扬：“地方行政决策程序立法的考察与评估”，载《湖北社会科学》2017年第4期。
[28]秦小建：“立法赋权、决策控制与地方治理的法治转型”，载《法学》2017年第6期。
[29]宋智敏：“论重大行政决策合法性审查机制的完善”，载《江西社会科学》2016年第5期。
[30]有学者认为，行政决策主要是指行政主体针对未来行政性事务所作出的一种判断之活动，其体现了行政自由裁量权综合运用的过程和结果。可以说，自由裁量因素贯穿于行政决策之始终，包括议程设置之裁量、目标确定之裁量以及手段选择之裁量。参见卢剑锋：《行政决策法治化研究》，光明日报出版社2011年版，第19页；梁存宁：“行政决策的裁量性质及规制动因”，载《行政与法》2014年第7期。
[31]杨叶红：“重大行政决策合法性审查制度的梳理与展望——以湖南省的实践为例”，载《湖湘论坛》2017年第3期。
[32]参见宋智敏：“论重大行政决策合法性审查机制的完善”，载《江西社会科学》2016年第5期。
[33]我国《立法法》第96条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第九十七条规定的权限予以改变或者撤销：（一）超越权限的；（二）下位法违反上位法规定的；（三）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；（四）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；（五）违背法定程序的。”《人大常委会监督法》第30条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；（二）同法律、法规规定相抵触的；（三）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。”
[34]我国《行政诉讼法》第70条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”第72条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”第75条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”
[35]参见赵龙、江惠娟：“行政机关内部重大决策合法性审查机制的建构”，载《党政论坛》2015年第6期。
[36]崔卓兰、于立深：“行政自制与中国行政法治发展”，载《法学研究》2010年第1期。
[37]张淑芳：“论行政决策合法性审查的制度构建”，载《政法论丛》2016年第1期。
[38]参见肖萍、周娟、辛振宇：“论地方立法起草主体法律规制的完善”，载《江西社会科学》2013年第12期。
[39]参见赵江涛：“中国政府法制机构的职能定位与制度建构研究”，载《法制博览》2016年第13期。
[40]牛丽云：“青海省重大行政决策风险评估与合法性审查机制研究”，载《青海社会科学》2016年第3期。
[41]参见谭世贵：“推进政府法律顾问工作规范化”，载《人民日报》2017年11月8日。
[42]张文宝：“政府法律顾问的价值定位”，载《人民论坛》2017年第31期。
[43]参见刘新圣、崔璨：“重大行政决策合法性审查不能走过场”，载《人民论坛》2017年第10期。
[44]徐敏韬：“政府法律顾问制度研究（一）”，载《中国工商报》2016年5月18日。
[45]参见吕立秋：“政府法律顾问制度建设分析和展望”，载《中国法律评论》2015年第2期。
[46]所谓“关联性”，就是指在选择法律顾问时，应当选择与决策方案有关领域的法学学者和律师；所谓“均衡性”，就是指在选择法律顾问时，应当保持各关联领域法学学者和律师数量的均衡，避免一个领域的人数过多。比如，一个大型化工企业的建设，根据关联性原则，需要邀请环境法、经济法以及行政法领域的学者或律师参加。在此基础上，还要确保这三个领域的学者或律师的数量能够维持一个平衡。
[47]在各地立法实践中，有的规定合法性审查的时限为5天，如《昆明市人民政府重大行政决策程序规定》（2017年）；有的则规定合法性审查的时限为10天，如《南宁市重大行政决策程序规定》（2016年）；还有的规定合法性审查的时限为15天，如《无锡市重大行政决策程序规定》（2015年）。
[48]宋智敏：“论重大行政决策合法性审查机制的完善”，载《江西社会科学》2016年第5期。
[49]参见熊樟林：“裁量基准的控权逻辑”，载姜明安主编：《行政法论丛》（第13卷），法律出版社2010年版，第333页。
[50]2017年6月9日，国务院法制办正式向社会发布《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
