审查程序的优化及审查意见书的重要依据

合法性审查在我国各地方的法律文本中基本上都被作为一个法定的程序环节而存在，因此重大行政决策方案一旦结束了前置的专家论证环节和风险评估环节，从正反两个方面获得了科学性和安全性的审查后，就自动地进入到了下一个环节——合法性审查，无需再由相关主体提出申请予以启动。紧接着，决策承办单位的法制机构就可以按照如下步骤对重大行政决策方案展开合法性审查。

（1）组建审查小组。在重大行政决策合法性审查正式开始之前，决策承办单位的法制机构需要扮演好管理者的角色，做好相关准备工作，为该制度的顺利有效运行提供保障。这其中，最为重要的是审查小组的组建。审查小组的组长应当由法制机构的负责人担任，以凸显该项制度的性质定位，其成员则由以下两部分人组成：一是法制机构内部的工作人员；二是律师、法学学者等政府法律顾问。目前，为响应中央号召，许多地方政府都陆续设立了自己的法律顾问机构，有的将其称为法律顾问室，如广西和湖北；有的将其称为法律顾问委员会，如山东和江苏；有的则将其称为法律顾问团，如四川和吉林；还有的将其称为法律顾问组，如陕西和浙江。[44]虽然各自的具体称谓不一样，但在具体人员的组成上基本都保持一致，即法制机构工作人员、法学学者以及律师。这些法学学者和律师一般都是相应领域的权威专家，并且具有很高的职业素质，[45]因此审查小组组长在选择具体的参与人员时，只需要按照关联性和均衡性两个原则加以确定即可。[46]

（2）查阅相关材料。审查小组组建之后，第一步工作就是对决策承办单位提交的材料进行初步的形式审查，以查阅材料是否齐全，这关系到后续的审查工作能否获得全面、真实的结果。重大行政决策的作出是一个非常复杂的过程，在这个过程中所形成的材料非常多，因此可以依据合法性审查的实际需要，围绕三个审查标准（权限、内容、程序）来确定应当提交的材料范围。具体而言，主要包括如下这些：重大行政决策方案；有关法律、法规、规章和政策依据目录及文本；重大行政决策形成过程的说明；听取公众意见及意见采纳情况的书面材料（依法举行听证会的，需要提供听证相关材料）；专家论证报告；风险评估报告。审查小组经过查阅，如果发现材料不齐全的，应当通知决策承办单位及时补交。(www.xing528.com)

（3）展开正式审查。重大行政决策合法性审查制度是典型的行政自我规制机制，是一种内部审查和事前审查，它的功能主要在于对现有的立法审查机制和司法审查机制进行补强，再加上审查小组中很多都是决策承办单位法制机构的工作人员，对决策事项和决策过程已经有所了解，因此完全没有必要仿效立法审查机制和司法审查机制，建立非常严格的审查规则。基于这种性质定位和价值取向，审查小组在展开正式审查时，需要遵循如下两个基本原则。一是在审查方式上，应当坚持以书面审查为主。审查小组经查阅获得齐全的决策材料后，审查小组组长紧接着就应当组织所有成员围绕权限、内容以及程序这三个问题集体对这些材料展开书面审查。二是在审查时限上，应当接受更为严格的控制。重大行政决策过程由多个前后相续的环节所构成，每一环节都应当有相应的时间限制，合法性审查环节也不例外。甚至基于特殊的属性，合法性审查的时限控制应当更为严格。[47]当然，需要指出的是，如果遇到一些特别重大、疑难、复杂的决策事项，经审查小组组长（法制机构负责人）的同意后，也可以采取调查研究、外出考察以及发函书面征求意见等其他审查方式，其审查时限也应予以适当延长。

（4）撰写审查意见书。撰写审查意见书是审查小组对重大行政决策合法性审查过程中各项要素的总结，也是合法性审查所获取的最终结果的一个展现，同时还是对重大行政决策方案是否移交集体讨论决定环节的重要依据。鉴于重大行政决策合法性审查制度的性质，审查小组出具的审查意见书的内容不宜过多、过杂，应尽量做到直观明了。具体而言，主要包括如下两种情形：一是决策合法，建议决策承办单位将决策方案移交给决策机关进行集体讨论决定；二是决策违法，将决策方案退回决策承办单位，建议其按照意见修改后再次提请合法性审查。