审查主体的设置及法律顾问的参与对行政决策的合法性产生积极影响

重大行政决策合法性审查主体的确定必须要立基于该项制度的价值取向和性质定位。作为一种内部自我规制机制，重大行政决策合法性审查制度的目的主要在于补强，而非重构，它是行政自制理论在重大行政决策过程中的具体运用，而“行政自制理论的具体实施应当根植于调整行政系统的组织架构和运行模式”。[36]因此，有关重大行政决策合法性审查主体的独立性、中立性要求并没有立法审查机制和司法审查机制那么强烈，也就没有必要将其完全交由行政系统外的主体来负责。相反，由行政系统内的法制机构（决策主体）负责重大行政决策的合法性审查工作往往更加契合该项制度的价值取向和性质定位。“行政决策的合法性审查则不具有司法性，其具有明显的行政性，它是由特定的行政主体在行政法治的范畴内进行的……这个属性是非常重要的，将使得合法性审查在我国有新的内涵。”[37]并且，由决策主体自己内部的法制机构负责通常还具有如下两个显著优势：一是该法制机构的工作人员具有通晓行政事务和熟悉法律规定两方面的优势，他们更有能力发现决策方案中存在的违法问题；二是合法性审查介于决策方案形成之后、提请决策机关集体讨论决定之前，由该法制机构负责这个中间环节，非常适当，因为一旦发现问题可以很及时地在行政系统内部进行解决。

当然，需要特别指出的是，今后为更好地发挥重大行政合法性审查制度的应有价值和功效，仍然需要在如下两个方面作出努力与完善。

（1）加强法制机构的软硬件建设。所谓“政府法制机构”，主要是指各级政府及其职能部门成立的，专门负责本级政府或本部门的法制工作，如行政立法、行政复议、行政咨询、执法监督等，它是各级政府及其部门在实施依法行政工作方面的参谋、助手和行政事务方面的法律顾问。[38]我国政府法制机构的建设是从新中国成立初期开始出现的，在1949年，我国政务院法制委员会正式建设成立，其主要担负着政务院法律法规的草拟、核查以及修改等工作。在1954年，国务院法制局正式成立，其直属于国务院，负责对法律法规进行草拟、核查、修改、清理以及汇编等工作。在1998年，国务院法制局的名称正式改变为国务院法制办公室，其级别也由原来的副部级上升为正部级。紧接着，地方各级政府的法制机构也陆续产生。在2003年，中央对政府执政的三项基本性原则进行了确定，在2004年，我国颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，又确立了法治政府建设的目标。这一系列举措充分表明了在政府工作中的法制工作具有举足轻重的意义。[39]因此，政府法制机构如何与时俱进，不断完善自身体制机制建设，继而紧随社会和经济发展的脚步，充分发挥自己的法制职能，就成了当今政府所面临的一个十分重要问题。目前，在全国县级政府中尚有约15％未设立法制机构，已有的法制机构也往往存在着法律地位不高、主要职能不清以及人事力量不足等问题，重大行政决策合法性审查在这种现状下也就很容易成为一种摆设。[40]对此，建议应当着力从硬件和软件两个方面加大对各地法制机构的建设，提升法制机构在各级政府和部门中的地位与工作能力。具体而言，首先，应当逐步提升法制机构的法律地位，提升政府首长对法制机构的重视度。殊不知，在现代法治社会，政府开展工作的基础便是法制工作，该工作任务既是社会主义法制建设工作的重要组成部分，同时也能够对我国社会主义市场经济的建设与完善过程进行良好的保障。因此，各级政府和政府职能部门首先都应当组建自己内部的法制机构，以为自己的依法行政工作提供支持和保障。其次，应当找准法制机构职能定位，厘清法制机构的工作职责。法制机构的职能主要围绕着依法行政所展开，基于此，法制机构的具体职责主要包括开展行政立法、受理行政复议、提供法制咨询、进行法治监督这几个方面。最后，应当加大法制机构工作人员培训，增强法制机构工作人员的素养与能力。法制工作，尤其是重大行政决策合法性审查工作是一项非常复杂的工作，往往需要很深厚的理论功底和多学科的知识。故此，今后各级政府不仅要在“入门上”进行严格把关，还应当在“入门”后，加大定期培训和考核力度。(www.xing528.com)

（2）吸收政府法律顾问的参与。所谓“政府法律顾问”，主要是指具有法律专业知识，接受政府聘请，为其提供法律服务的人员。自1988年9月深圳市政府率先设立政府法律顾问至今，我国政府法律顾问制度已经走过近30年的发展历程。政府法律顾问从早期为政府担任代理人参加诉讼，到如今为政府重大决策提供法律意见、协助起草和修改重要法律文书，服务范围越来越广泛。[41]党的十八大以来，法治政府建设开始深入推进，党的十八届三中和四中全会相继明确提出“普遍建立和积极推行政府法律顾问制度”的战略部署。2016年6月，中办、国办还印发了专门的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，提出在县级以上地方政府普遍设立法律顾问制度和公职律师制度。与此同时，国内各省市县政府也积极响应中央的要求，出台了一些全面推进政府法律顾问制度建设的意见和管理办法等，典型的如《云南省政府法律顾问工作规定》（2017年）、《湖南省政府法律顾问工作规定》（2015年）、《广东省政府法律顾问工作规定》（2015年）、《鞍山市人民政府法律顾问管理办法》（2015年）等。从政府法律顾问产生的直接因素来看，最初是因为政府法制机构人员缺乏，现有人员法治素养和法治能力不强，所以引进外脑——法律专家和执业律师，帮助他们处理各项复杂、疑难的法律事务。[42]现在则是力求实现政府法制机构工作人员与体制外法律专业人才的强强联合，共同为政府依法行政助力。事实上，也确实如此，政府法律顾问制度的建立和实施，对于促进各级政府及其部门依法行政、加快法治政府建设产生了积极影响。政府法律顾问制度在深入推进依法行政、建设法治政府的过程中日益发挥着不可替代的重要作用。如此，由法制机构承担具体的重大行政决策合法性审查事务，并不意味着整个合法性审查过程就只能是法制机构的“独角戏”。考虑到现阶段法制机构的现状，以及重大行政决策的复杂性和技术性，应当在重大行政决策合法性审查中引入法学学者、律师等政府法律顾问的力量，[43]但在这个过程中法制机构必须居于主导地位。