重大行政决策合法性审查标准的构建

各地方法律文本在重大行政决策合法性审查标准构建上的分歧主要集中在两个方面：一是合理性是否应当成为审查的对象？二是合法性应当具体从哪几个方面展开？“审查标准也即审查内容，主要是从纵向维度解决审查主体对重大行政决策介入的限度问题，是内在的和隐性的。”[29]因此，回答这两个问题必须要立基于重大行政决策合法性审查制度的价值取向和性质定位。

（1）合理性不应当成为重大行政决策合法性审查的对象。作为与合法性原则相并列的一项基本原则，合理性原则在行政法学中居于非常重要的地位，它主要是用来控制和监督行政权力行使过程中日益增长的裁量因素，使其合乎“常理”。固然，行政决策是对未来情势所作的一种判断，自由裁量权是其核心所在，[30]但重大行政决策合法性审查制度是一种典型的内部自我规制机制，其构建目的主要是对现有的立法审查机制和司法审查机制加以补强，以共同确保重大行政决策的合法化，合理性问题根本就不在该项制度的考虑范围之内。试想，就连立法机关和司法机关都对行政机关行为的合理性问题“避而远之”，更何况让行政机关自己去审查自己行为的合理性呢？另外，重大行政决策程序是一个完整的制度链条，各个程序制度之间有着非常明确的分工，有关重大行政决策的合理性问题其实已经完全交由前面的公众参与制度、专家论证制度以及风险评估制度来负责，而合法性审查制度只需要负责审查重大行政决策的合法性问题即可。“合法性审查只对决策主体的职权、程序、内容等方面是否合法进行审查，不对决策的合理性进行审查。合理性、科学性、可行性审查任务应在公众参与和专家论证程序中加以解决。如果合法性审查主体也审查决策的合理性、科学性问题，这不仅会增加法制机构的审查负担，也会使决策程序中角色分工混淆、职责不清。”[31](www.xing528.com)

（2）合法性应当主要包括权限、内容以及程序三个方面。合法性审查标准关系到审查主体对行政机关的决策行为进行监督的强度和深度。对此，我们不仅需要结合行政自身的特点，更需要借鉴立法机关和司法机关的成熟做法，确立重大行政决策合法性审查的标准。[32]于立法监督而言，根据《立法法》第96条和《监督法》第30条之规定，立法机关主要是从权限（第96条第1项、第30条第1项）、内容（第96条第2项和第3项、第30条第2项）以及程序（第96条第5项）三个方面对行政机关的抽象行政行为展开合法性审查；[33]于司法监督而言，根据《行政诉讼法》第70条、第72条以及第75条之规定，司法机关主要是从主体（第75条）、依据（第70条第2项）、权限（第70条第3项和第4项）、内容（第70条第1项）、程序（第70条第3项）以及不作为（第72条）这几个方面对行政机关的具体行政行为展开合法性审查。[34]可以看出，立法监督和司法监督有关行政机关行为的合法性审查的范围实质上是一致的，只不过，由于司法审查机制所承载的特殊价值以及制度设计上的特殊性，其审查标准更加具体、更加细化而已。比如，“主体”和“权限”事实上都是关于同一个方面内容的审查，前者审查的是决策主体有没有权限的问题。后者审查的则是决策主体有没有滥用权限和超越权限的问题。“依据”和“内容”也是关于同一个方面内容的审查，前者审查的是适用法律、法规、规章正确与否的问题，后者审查的则是内容是否违反法律、法规、规章的问题。[35]至于“不作为”审查，其只是行政行为违法的一种特殊形态，而作为重大行政决策的一项程序制度，合法性审查是对已经正式形成的决策方案展开审查，当然就不存在不作为的问题。有鉴于此，从借鉴立法机关和司法机关的成熟做法出发，再结合自身的一些特性，重大行政决策合法性审查的标准应当确定为“权限”“内容”以及“程序”（是否经过前述的公众参与环节、专家论证环节以及风险评估环节）三个方面。这也与《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》的规定相一致，其第28条明确规定：“合法性审查内容包括：（一）决策事项是否符合决策机关的法定权限；（二）决策程序是否符合法定程序；（三）决策内容是否符合有关法律法规规章。”