“现代行政法治的主要标志之一就是完善的行政程序机制，其在法治建设中的重大作用被中外学者反复强调。”[26]同时，任何行政程序都是由一系列的基本环节、基本步骤所构成的，并通过这些环节与步骤的详细安排和缜密设计，将整个行政程序链条无缝隙地搭建起来。如此，这个行政程序才能发挥其应有的价值和功能。作为重大行政决策程序的一个制度构成，合法性审查制度有其独立存在的价值，在依法行政的时代，它所涉及的内容可以说非常复杂，其自身就已经构成了一个单独的程序子系统。因此，对其基本环节和基本步骤的设计也非常重要。
然而，虽然我国已经有很多地方法律文本对重大行政决策合法性审查的程序作了规定，但从规定的具体内容来看，除了最新颁布的《南通市人民政府重大行政决策程序规定》（2017年）规定得相对详细外，其他的法律文本大都规定得非常抽象和原则，在实践中的可操作性并不是太强，甚至有些法律文本仅仅是作了一种象征性的提及，根本没有作出任何实质性的要素设计（参见表6-3），[27]即对于采取怎样的审查方式、如何进行正式审查、怎样撰写审查意见等这些非常重要的程序性问题，这些法律文本大都没有作出明确、详细的规定。一些地方政府虽然也相继起草和制定了重大行政决策合法性审查方面的专门规范文件，如《唐山市重大行政决策合法性审查规定》（2016年）、《贵阳市人民政府重大行政决策合法性审查规定》（2010年）等，但其效力位阶明显过低，对决策主体没有太强的约束力。这就给各地方政府在具体的重大行政决策合法性审查中预留了较大的弹性空间，重大行政决策合法性审查制度的实际功效也就可想而知了。“在立法内容层面，重大行政决策合法性审查在实践中所受到的约束力不足，导致审查程序规定的虚置……其约束力弱、权威不足，往往得不到有力的执行。”[28]
表6-3 几个重大行政决策程序法律文本对合法性审查程序的规定(www.xing528.com)
续表
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