审查标准构建的不严谨之处

如前所述，重大行政决策的程序环节紧密相扣，合法性审查制度构成其中一个独立子系统。这个子系统由很多基本要素所组成，但审查标准无疑是最为重要的。“审查标准是重大行政决策合法性审查的核心内容，其设置的科学、完备与否直接关系到重大行政决策合法性审查效果的发挥，其重要性不言而喻。”[21]

关于重大行政决策合法性审查的标准，目前其制度化程度已经比较高，各地在进行重大行政决策程序立法时，基本上都对合法性审查的标准进行了规定，[22]只是在标准的具体内容上呈现出差异，参差不齐。归纳起来，主要有如下三种。

（1）三要素标准，具体包括决策权限、决策内容以及决策程序三个要素。具有代表性的是河北地区和山西地区的规定，如《沧州市重大行政决策程序规定》（2017年）、《唐山市重大行政决策合法性审查规定》（2016年）、《山西省重大行政决策合法性审查办法》（2016年）；也有一些地区在明确规定这三个审查要素之后又附加了一个兜底条款，具有代表性的是上海地区和天津地区的规定，如《上海市重大行政决策程序暂行规定》（2016年）、《天津市人民政府重大事项决策程序规则》（2008年）。

（2）四要素标准，具体包括决策权限、决策内容、决策程序和决策形式或决策主体、决策权限、决策内容和决策程序四个要素。前者主要是江西地区和山东地区的规定，如《南昌市人民政府重大行政决策合法性审查办法》（2011年）、《赣州市人民政府办公厅关于完善规范性文件和重大行政决策合法性审查工作机制的通知》（2014年）、《潍坊市政府重大行政决策合法性审查办法（试行）》（2015年）；后者主要是四川地区的规定，如《四川省行政决策合法性审查规定》（2015年）。(www.xing528.com)

（3）五要素标准，具体包括决策主体、决策依据、决策权限决策内容和决策程序五个要素。具有代表性的是云南地区和湖北地区的规定，如《昆明市人民政府重大行政决策程序规定》（2017年）、《云南省重大行政决策程序规定》（2016年）、《咸宁市人民政府重大行政决策程序规定》（2017年）。

需要指出的是，虽然各地法律文本对重大行政决策合法性审查标准的规定略有不同，但审查内容总体还是集中在合法性方面。除此之外，目前已经有一些地方法律文本明确规定可以对决策的合理性问题进行审查，代表性的是江苏地区和辽宁地区。其中，江苏地区规定得比较“含蓄”，基本上都是采用“是否对可能损害的权利人的权益进行有效保障”或者“是否滥用自由裁量权”的表述，如《南通市人民政府重大行政决策程序规定》（2017年）、《无锡市重大行政决策程序规定》（2015年）；辽宁地区则规定得比较直接，如《辽宁省重大行政决策程序规定》（2015年）第18条第3项明确规定：“涉及对公民、法人和其他组织权益有直接影响的行政措施是否适当。”《鞍山市人民政府重大行政决策程序规定》（2016年）和《沈阳市重大行政决策程序规定》（2016年）也都属于此种情况。