行政自制理论与政府与公民的和谐发展

行政自制理论是指在促进政府与公民之间的和谐发展，强调政府的自我控制的一种行政法理论，通常也被称为“控权新说”。这一理论主要是通过裁量权内控制度、行政内部分权制度、行政惯例制度以及绩效评估制度和内部监督制度等实践机制，从公权力内部来规范行政权力的运作。相对于包括立法控制、司法控制以及公民和社会舆论监督机制等在内的外部控制模式而言，行政自制能够更加有效地应对行政管理的专业化趋势，发挥灵活、应急的结构性优势，符合低成本、及时补救的效能要求，并能推动行政伦理和行政文明的现代化进程。[6]

具体而言，行政自制理论一方面是源于对立法和司法的功能性不足的反思，即传统行政法理论将对行政权的控制单纯地限制在外部主体上，不免有失偏颇。如果要促进政府与公民之间的和谐，形成互利互惠、共同发展的协调关系，需要进一步开拓行政法理论的新视野，探索以政府自身为控制主体的行政自制。[7]另一方面行政自制也是对我国行政内部自我规制现象普遍化和内部行政法重新崛起的理论归结，即行政主体通过自身的组织构架、内部行政法规则和行政伦理，可以自发地推进行政政策、提升行政效率或约束其所实施的行为，使行政权在合法合理的范围内运行。“行政主体对自身的违法或不当行为可以自我发现、自我遏止、自我纠错，对行政政策可以自我推进、对行政正义予以自主实现。”[8]

一般而言，在我国，确保行政机关行政行为的合法化主要有两条路径可以选择。一是立法机关对行政行为的审查，即备案审查制度。这主要针对行政机关的抽象行政行为来展开。我国《立法法》第五章明确规定了立法机关对行政法规、地方性法规以及自治条例和单行条例、规章的备案审查，《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《人大常委会监督法》）第五章则明确规定了立法机关对规范性文件的备案审查。二是司法机关对行政行为的审查，即行政诉讼制度。这主要针对行政机关的具体行政行为来展开。[9]我国《行政诉讼法》第12条也明确列举了法院可以受理的具体行政行为范围。

于重大行政决策而言，由于它性质上的特殊性以及所具有的重大意义，现有的两条路径的实际效果明显有限，“合法性输入机制的单一化造成了重大决策的合法性困局”。[10]需要借助于行政机关的内部自我规制路径加以补强，以共同确保重大行政决策的法治化，重大行政决策合法性审查制度便应运而生。该制度从一开始就是一种典型的行政内部自我规制机制，具有明显的行政性。

第一，重大行政决策的性质特殊。一直以来，我国行政法所采用的是一种可被称为“行政行为形式论”的方法，对行政机关的行为予以法律上的类型化，并进行形式多样的分类，不同类的行政行为，其特点、构成要件以及效力和监督都会呈现出差异，并借此构建起对行政权力合法性控制的一整套行政法体系。[11]“中国行政法学体系主要是围绕行政行为这一中心而建构。其中，行政主体理论所要解决的问题是谁（Who）作出行政行为；行政程序理论是为了解决如何（How）作出行政行为；行政救济理论则是为了解决行政行为作出的效果（Result）问题。”[12]然而，从重大行政决策的实践来看，其实际上兼具抽象行政行为和具体行政行为，外部行政行为和内部行政行为双方之特性，既有可能以抽象行政行为和外部行政行为的形式出现，也有可能以具体行政行为和内部行政行为的形式出现，并不能简单地作出是或不是的二值逻辑判断。“从根本上来说，任何行政行为都会有决策程序……它要么是作出抽象行政行为的决策环节，要么是作出具体行政行为的决策环节。从这一角度来说，行政决策就是指作出抽象行政行为和具体行政行为的决定。”[13]“重大行政决策是一个复合概念，兼具内部性与外部性、抽象性与具体性。”[14]这从已有的重大行政决策立法中也能够得到印证，绝大部分的法律文本在对重大行政决策的范围进行列举时，几乎都囊括了抽象行政行为、具体行政行为以及外部行政行为和内部行政行为等行为类型（参见表6-1）。[15]可见，既有的分类理论并不能给予重大行政决策一个恰如其分的定性和解释，这就使极为依赖该理论的立法审查进路和司法审查进路的效果大打折扣。在此种情况下，行政机关只能构建一种内部自我审查机制，发挥“兜底”作用，将那些难以纳入前两种审查路径的一些重大行政决策行为都纳入自己的内部审查范围之中。[16](www.xing528.com)

表6-1　地方法律文本对重大行政决策范围的列举

第二，重大行政决策的地位重要。重大行政决策乃行政决策的下位概念，是基于决策事项的重要性以及决策的社会影响性所作的一种划分。学者们之所以作此种划分，并将重大行政决策单独抽离出来，主要是因为“从中国现实阶段来看，事关全局、关涉范围广、密切关联群众利益的重大行政决策之民主性、公共性及理性不足是问题的根本症结。由是，对重大行政决策进行规制就成了行政决策法治化的核心考量”。[17]在已有的重大行政决策立法中，也基本都认可重大行政决策的这一意义（参见表6-2）。2017年6月9日，国务院法制办正式向社会发布《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》，更是明确指出：“决策是行政权力运行的起点。规范决策行为特别是重大行政决策行为，是规范行政权力的重点，也是法治政府建设的重点。”对于这样一个地位非常重要的行为，努力采取各种可能措施尽可能地确保其合法化，对整个行政执法过程的顺利进行以及社会公共利益和公民个人利益的保护都至关重要。目前，我国已有的路径，无论是立法审查，还是司法审查，都只是一种事后监督和外部监督，是不够的，还需要加大对重大行政决策的事前、事中监督以及内部监督，以对现有的合法性审查机制加以补强，重大行政决策合法性审查制度便应运而生。“重大行政决策合法性审查是一种事前的合法性审查……是行政机关自我监督、自我纠错的程序机制，通过行政系统的内部监督来防范政府权力的滥用，维护行政相对人的合法权益。”[18]

表6-2　地方法律文本对重大行政决策概念的界定