依法行政的重要性及合法性审查制度的必要性

无论是在历史上，还是在现实中，权力都是维系社会秩序稳定和确保公民生命安全的重要因素之一。然而，千百年的政治实践表明：权力作为一种社会资源，它可以成就伟大事业，造福人类，亦可以被人滥用，制造人间灾难。正如有一句格言所说：“权力是天使，它可以把人类引入天堂；权力是魔鬼，它可以把人引入地狱。”[2]面对权力的这种两面属性，控制国家权力就成为一种必要。因此，在现代民主政治国家中已经形成了一个基本共识，即国家权力来源于法律的授予，国家权力应当按照法律所规定的目的、原则以及程序和方式去运行。

改革开放之后，我国高度重视法治建设，强调法律对国家权力的规控。2004年，我国《宪法》进行修改，明确将“实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入其中。经过多年努力，2011年，时任全国人大常委会委员长吴邦国同志向十一届全国人大四次会议作全国人大常委会工作报告时庄严宣布，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。这表明中国已经在根本上实现了有法可依，各项事业发展步入法治化轨道。2014年，中共十八届四中全会审议通过中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系……”由此，我国法治建设的重心开始转到法律实施上。

法律的实施是所有国家机关的任务，但最重要的还是行政机关。大量的法律，包括涉及国家经济、科技、文化的发展以及和人民切身利益有关的许多法律都要靠行政机关去落实。据统计，80％的法律都有赖于行政机关的执行。行政机关在依法治国中担负着最大量、最繁重的任务。可以说，没有行政机关，依法治国就失去了最主要的支柱。没有强有力的行政执法，立法方面的一切努力就将变为徒劳。另外，在整个国家权力体系中，行政权力与公民联系最为密切，最经常与公民打交道，公民的生老病死都可能与行政机关有所关联。[3]正因为此，在全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的时代背景下，依法行政在现代法治国家建设中的地位日益突出，它被视为一项不得违反的基本原则，行政机关只能严格按照法定职权和程序，在法治轨道上开展工作，否则就不具有合法性与正当性。对此，江泽民同志曾经指出：“干部依法决策、依法行政是依法治国的重要基础。”[4](www.xing528.com)

于重大行政决策而言，它居于整个行政权力行使过程之顶端，是行政权力运行的起点，对行政机关的后续行政活动和方式有着非常重要的影响。因此，将行政机关重大行政决策权的行使纳入法制轨道，对推进行政机关依法行政工作至关重要。如此，重大行政决策合法性审查制度的构建就非常必要！现如今，无论是在党和中央政府的政策文件中，还是在地方重大行政决策程序的法律文本中，合法性审查制度都已经构成了重大行政决策程序链条中的一个独立子系统，不可或缺。它同公众参与制度、专家论证制度以及风险评估制度和集体讨论决定制度一道共同组成了一个完整、科学的重大行政决策程序机制。至于该项制度的具体意涵，则可作如下几个阐释。其一，合法性审查制度是重大行政决策过程的一个必经环节，一般被置于专家论证制度和风险评估制度之后，集体讨论决定制度之前，并不能进行人为的省略。这其中，专家论证制度是一种正向推理，主要是从决策方案可行性的视角展开，而风险评估制度则是一种反向推理，主要是从决策方案不可行的视角展开。在两者共同从内容方面对重大行政决策方案进行科学性审查之后，才需要从法律视角对决策方案进行合法性审查。[5]其二，重大行政决策合法性审查本身也是一个十分完整的制度体系，主要由审查主体、审查标准以及审查形式和审查程序等要素构成。其三，重大行政决策合法性审查制度具有一种实质性的效力，它会对重大行政决策程序的后续环节以及重大行政决策的最终作出产生重要影响。未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。