完善重大行政决策风险评估程序

为发挥重大行政决策风险评估制度的实效，除了设置一个较为全面、科学的评估指标体系之外，还必须对其的程序机制和要素进行详细、科学的设计。

1.评估主体的选择

重大行政决策风险评估制度的运行成效取决于评估的组织和实施，而这又取决于评估主体的素质和能力，这就要求对评估主体的选择必须慎之又慎。在实践中，对于重大行政决策风险评估的主体，主要存在如下三种可能的选择。

第一种，由决策部门自身来展开风险评估，即典型的自我式评估。这种评估的优势主要在于决策主体往往掌握较多的社会资源，并且具有很强的风险治理经验，也正因为此，如果由它们来具体负责重大行政决策风险评估，可能会耗费较少的资金成本。当然，这种评估也有很多缺点，其中最为明显的就是缺乏专业的评估技术和知识，并且由于各种体制性弊端，在责任意识上它们也相对缺乏。[30]

第二种，由专业的组织来进行评估，即典型的第三方式（他方式）评估。这种模式是将重大行政决策风险评估的事宜完全交由他方（专业组织、专业公司、科研单位等）来负责，虽然可能会在评估技术和知识以及责任意识上获得很大的提升与保障，但相应地也会在社会经验、政府资源以及运行成本上存有不足。[31]

第三种，由决策主体和专业组织通过行政外包的方式来共同进行评估。行政外包是指行政主体通过签订合同的方式将某项行政任务转交给相关私主体去具体实施完成，并给予私主体一定费用的行为。作为一种新的治理方式，行政任务外包在西方早已盛行多年，它以“公私合作治理”为基本内核，并以“招标、拍卖、协商”为主要方式，鼓励私人参与和经营公共服务业，提高公共服务的效率和质量。[32]在重大行政决策风险评估中，决策主体可以将风险评估这一事务通过行政合同的方式有偿外包给专业的组织，由它们来具体负责实施，以发挥它们在专业技术和知识以及责任意识上的特长。同时，决策主体也并非完全从该项事务中退却，只是由“台前”转向“幕后”，由“划桨者”转为“掌舵者”，它还要为专业组织或企业提供一些经验指导和资源帮扶，并时刻监管该项事务的运行。

综合比较分析，最后一种评估主体模式是开展重大行政决策风险评估的一个最佳选择，因为它能够进行良好的优势整合，将各种评估主体模式的不足最小化，规避和消除各自的局限性，发挥主体相互搭配产生的综合优势，形成一种协同效应，继而最大限度地保证重大行政决策风险评估结果的科学性和全面性（参见表5-4）。

表5-4　三种评估主体模式的差异

2.评估方案的策划

评估方案是重大行政决策风险评估的“总章程”，它由具体负责评估实施的专业组织来负责制定，决策主体则可以提供相关建议。评估方案的内容一般包括评估的职责分工、评估的时间进度、评估的标准体系、评估的方法选择等。由于前三项内容在本书其他地方都会有所论述，因此此处论述的重点主要是评估的方法选择。在实践中，风险评估方法主要有定性分析法和定量分析法两种。

定性分析法是评估主体基于自身的经验判断来进行风险评估，它更多体现的是一种价值选择，常见的如专家座谈法、头脑风暴法、德尔菲法等。这类评估方法一般都没有标准化的步骤，具体的实施模式也往往会因人因事而异，不同的评估主体需要基于不同的国度、不同的情境、不同的知识背景采取不同的实施策略和方式。定量分析法一般是以数据、模型为基础，评估主体通过数学计算进行量化评估，它更多体现的是一种直观数据的运用，常见的如风险矩证法、层级分析法、决策树法等。这类评估方法通常都会有一套较为固定的方式和步骤：首先是将对象概念化，将该概念分解为各个变量，界定为各个指标，然后收集、整理相关指标的数据信息，再依据相应的规则进行计算，最终得出测量结果。[33]

不同的评估方法有其不同的特点和适用目标，评估主体需要根据不同的情形来分别进行选取。“定性分析法和定量分析法都有各自的优点和缺点，专业组织在进行风险评估时需要根据内容、环节以及时间的变化来进行调整和选择。”[34]重大行政决策本身及其风险的特殊性决定了其风险评估既可能关涉价值层面，也可能关涉技术工具理性，因此评估主体需要根据不同阶段和不同需要综合采用定性分析法和定量分析法。[35]这在重大行政决策风险评估方案的策划中必须指明。

3.评估的具体实施

策划好评估方案后，紧接着就是进行具体实施工作，这是整个评估程序的核心环节，涉及各种信息的查找、收集、处理和分析工作，直接关系评估结果的科学性。在这个过程中，评估主体综合运用各种评估方法，按照预先制定的评估方案，并通过风险识别和风险分析两个具体过程，对重大行政决策展开全面评估。

（1）是风险识别过程。它是风险评估实施的首要环节，是由评估主体按照预先设定的重大行政决策风险评估指标体系，通过风险收集、筛选以及归类和制作风险因子清单这四个子过程，最终判断出重大行政决策方案中到底可能存在哪些类型的风险因子（A类指标、B类指标、C类指标）。其中，风险收集是指通过各种渠道尽可能地广泛寻找出与重大行政决策方案风险有关的信息，实践中主要有大数据识别、虚拟空间识别以及现场实地识别（访谈、问卷调查等）三种渠道。[36]风险筛选是指在风险收集的基础上，由评估主体组织召开专家座谈会、协商会或者咨询会，利用特定的专业知识和技术对已经收集的信息进行甄别筛选，准确确定重大行政决策方案可能存在的风险因子。风险归类是指按照重大行政决策风险评估指标体系对那些已经确定的风险因子进行类型划分。制作风险因子清单则是指将那些已经归类的风险因子通过图表、文字的方式简单明了地呈现出来。

（2）风险分析过程。它是在风险识别的基础上来进行的，是由评估主体根据重大行政决策风险评估指标体系所设置的指标权重和评估值对风险因子清单中所列举的各类风险因子进行依次打分，以确定它们发生的概率。以“是否可能损害区域经济增长（C22）”这一风险因子为例，其满分为4分，如果经过仔细的分析和论证，获知其发生的可能性很大，那么它的打分就应当在2.8分～4分之间。如此，也就可以判断出该项风险因子（C22）所发生的概率会在70％以上。在实践中，风险分析既可以采用定性分析法，由专家根据自身对风险知识的掌握和认知来进行主观估测，也可以采用定量分析法，通过对相关数据的量化处理来进行客观计算。需要指出的是，风险分析所得出的结果是最后撰写重大行政决策风险评估报告，确定重大行政决策风险等级的一个主要依据。

4.评估报告的撰写

撰写风险评估报告是评估主体对重大行政决策风险评估过程中各项要素的总结，也是风险评估所获取的最终结果的一个展现，同时还是重大行政决策方案进行后续调整、修改或者废止的重要依据。报告的格式应当符合相关要求，尽量做到图表结合、直观明了，报告的内容也要全面、科学、翔实，主要包括评估的背景、评估的主体、评估的方法以及评估的过程等。其中，最为核心的则是重大行政决策风险评估结果单的绘制。这张“风险评估结果单”应当主要包括风险等级、风险数值以及相关对策建议三项基本内容。风险数值是风险分析过程中各一级指标（A）或二级指标（B）或三级指标（C）得分的总和，风险等级则是重大行政决策方案所可能带来的风险大小，一般主要是根据风险数值的多少来划定。同时，不同的风险等级又会产生不同的对策建议。比如，我们将风险数值在70～100分之间（包括70分）的视为高风险，此时，应当建议直接将该重大行政决策方案予以撤销；风险数值在30～70分之间（包括30分）的视为中风险，此时，应当建议将重大行政决策方案退回到原承办部门进行相应的修改；风险数值在0～30分之间的视为低风险，此时，应当针对不同的风险因子类型，提出不同的应对举措，尽可能地将重大行政决策方案可能带来的损害最小化。

5.评估的效果

作为重大行政决策程序的一个独立“子系统”，风险评估必然具有实质性的效力，评估主体所最终撰写的评估报告应当成为决策主体采取下一步行动（撤销决策方案、修改决策方案、才具体应对举措）的依据，否则，利益因此受到影响的行政相对人可以通过一系列的行政纠纷解决路径来寻求救济，决策主体也可能因“违反法定程序”而承担相应的法律责任。当然，如果决策主体认为评估主体所撰写的评估报告存在不科学之处，也可以暂缓予以采用，并通过邀请第三方专业机构鉴定或者组织各方面专家联合会诊的方式来进行最终裁决。如果是因为一些不可抗力的客观原因所导致的，那么决策主体可以基于风险共担原则向评估主体请求适当的补偿；如果是因为评估主体的重大过失或故意等主观原因所导致的，那么决策主体完全可以通过一系列的行政合同纠纷解决路径追回其事前所支付的所有费用，并基于自己的实际损失向评估主体请求一定的经济赔偿。

另外，在实践中还存在这样的一种情况，即决策主体事先并没有发现评估报告存在不科学，并依此作出了决策，事后却由此造成了巨大的损害。该种纠纷往往涉及三方主体，即决策主体、评估主体以及普通行政相对人。此时，行政相对人与决策主体之间依旧是一种典型的行政纠纷，仍然可以通过行政诉讼、行政复议、行政赔偿等行政纠纷解决路径来处理，而决策主体和评估主体之间则是一种行政合同法律关系，他们可以通过行政合同的纠纷解决路径来处理。同时，决策主体还可以通过法定程序向有关政府主管部门提出建议，降低该评估主体的资质等级或者吊销其资质证书，并处所收费用1倍以上3倍以下的罚款，并视情况将该评估主体纳入政府黑名单，并在政府的相关网站上向社会进行公布。[37]

为保障一项制度的良好运行，使之长期发挥实效，往往还需要一个良好的内外部环境。对于重大行政决策风险评估制度而言，一方面，国务院应当在总结各地立法经验的基础上，抓紧起草和颁布全国统一的《重大行政决策程序条例》，对重大行政决策行为加以集中规制，然后，再由各级地方政府出台本区域专门的《重大行政决策风险评估制度实施细则》，将该项制度的各项要素予以细化，继而为重大行政决策风险评估制度的运行提供一个健康的法治环境；另一方面，国家和各级地方政府也要积极解放思想、主动作为，通过采取实施各种优惠政策和措施，大力扶持和培育民间风险评估企业与组织的发展，逐步扩大它们的产业规模以及市场占有份额，以为重大行政决策风险评估制度的运行提供一个良好的市场环境。

[1][美]塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店出版社1989年版，第40页。

[2][德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第2页。

[3]参见戚建刚：“风险认知模式及其行政法制之意蕴”，载《法学研究》2009年第5期。

[4][英]卡罗尔·哈洛：《国家责任：以侵权法为中心展开》，涂永前、马佳昌译，北京大学出版社2009年版，第154页。

[5][德]尤尔根·哈贝马斯：《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，三联书店2003年版，第537页。

[6]参见叶必丰：“行政决策的法律表达”，载《法商研究》2016年第2期；熊樟林：《重大行政决策概念证伪及其补证》，载《中国法学》2015年第3期；戴建华：“作为过程的行政决策——在一种新研究范式下的考察”，载《政法论坛》2012年第1期。

[7]“风险感知理论”认为由于所处立场、专业背景以及思考方式的不同，政府、专家以及民众在感知决策所可能带来的风险时会呈现出很大的差异，再加上政府在重大行政决策过程中通常具有很大的裁量权，就导致了决策作出后诸多社会风险类型的出现。参见柳恒超：“风险的属性及其对政府重大决策社会风险评估的启示”，载《上海行政学院学报》2011年第6期。

[8]参见孟博等：“风险感知理论模型及影响因子分析”，载《中国安全科学学报》2010年第10期。(www.xing528.com)

[9]See Slovic，P.，Fischhoff，B.，&Lichtenstein，S，“Rating the risks”，Environment，1979，21（3），pp.14～39.

[10]See Bennett P，Calman K，Risk communication and public health，Oxford：Oxford University Press，1999，pp.3～7，20～65.

[11]王娟、胡志强：“专家与公众的风险感知差异”，载《自然辩证法研究》2014年第1期。

[12]比如，《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》（2008年）第7条规定：“政府作出重大行政决策应当经过下列程序：（一）调查研究；（二）专家论证；（三）征求意见；（四）部门协调；（五）合法性审查；（六）集体讨论；（七）结果公开。”《青海省人民政府重大行政决策程序规定》（2009年）第3条规定：“省政府重大行政决策应当坚持科学决策、民主决策、依法决策，实行公众参与、专家论证和政府决定相结合，严格执行决策责任追究制度。”

[13]参见魏文彪：“暂停沪杭磁悬浮项目体现决策理性”，载《中国信息报》2007年5月29日。

[14]参见康兰平：“法治评估理论的跃升空间：实效法治观与我国法治评估实践机制研究”，载《法制与社会发展》2017年第4期。

[15]参见郁建兴、黄飚：“地方政府在社会抗争事件中的‘摆平’策略”，载《政治学研究》2016年第2期。

[16]参见黄杰、朱正威：“国家治理视野下的社会稳定风险评估：意义、实践和走向”，载《中国行政管理》2015年第4期。

[17]参见于立深、刘东霞：“论社会稳定风险评估制度的行政自制功能”，载《东北大学学报（社会科学版）》2015年第4期。

[18]参见汪大海、张玉磊：“重大事项社会稳定风险评估制度的运行框架与政策建议”，载《中国行政管理》2012年第12期。

[19]参见杨芳勇：“论社会燃烧理论在‘重大事项’上的应用——重大事项社会稳定风险评估的理论基础与方法模型”，载《中共浙江省委党校学报》2012年第4期；彭宗超：“社会生态系统治理视角下的中国社会稳定风险评估的理论框架与指标体系新探”，载《公共管理评论》2013年第2期；黄德春、张长征：“重大水利工程社会稳定风险研究”，载《中国人口·资源与环境》2013年第4期。

[20]参见陶振：“重大决策社会稳定风险评估：流程与方法”，载《中共天津市委党校学报》2015年第5期。

[21]参见陈占锋：“加强和完善行政决策风险评估机制建设”，载《行政管理改革》2012年第9期。

[22]江必新：“行政程序正当性的司法审查”，载《中国社会科学》2012年第7期。

[23]参见江国华、梅扬：“地方行政决策程序立法的考察与评估”，载《湖北社会科学》2017年第4期。

[24]成协中：“风险社会中的决策科学与民主——以重大决策社会稳定风险评估为例的分析”，载《法学论坛》2013年第1期。

[25]风险评估最早始自四川省遂宁市。2004年发生“汉源事件”后，遂宁市开始探索建立重大事项社会稳定风险评估机制。2005年初，针对当时容易引发群体性事件的一些重大建设工程项目，遂宁在全国率先出台了《重大工程建设项目稳定风险预测评估制度》，明确规定新工程项目未经稳定风险评估不得盲目开工，评估出的严重隐患未得到妥善化解不得擅自开工。2006年，遂宁将评估范围扩大到作决策、定政策和其他事关群众切身利益的重大事项。随后几年，江苏、浙江、山东、辽宁等省也相继学习遂宁经验，结合本地实际，建立了自己的风评机制，形成了另外一些颇具特色的风评模式。在众多风评模式中，四川“遂宁模式”由于实施较早，运行时间较长，其间又得到中央维稳办的肯定，因此对全国的风评机制建设有很强的示范指导意义。遂宁出台的《重大事项社会稳定风险评估化解制度》也就成了全国各地建立社会稳定风险评估机制的蓝本，目前各地推出的风评细则大都是参考它撰写而成的。可以说，“遂宁模式”对于全国风评机制建设作出了重要的历史贡献。具体可参见廉如鉴、黄家亮：“关于‘遂宁模式’的反思——探索重大事项社会稳定风险评估工作的新思路”，载《长春市委党校学报》2012年第1期。

[26]黄学贤、郑哲：“聚焦二维结构的行政决策风险评估制度”，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2013年第5期。

[27][德]乌尔里希·贝克、王武龙：“从工业社会到风险社会（上篇）——关于人类生存、社会结构和生态启蒙等问题的思考”，载《马克思主义与现实》2003年第3期。

[28]肖北庚、王伟：《行政决策法治化研究》，法律出版社2015年版，第16页。

[29]陈占锋：“加强和完善行政决策风险评估机制建设”，载《中国行政管理》2012年第9期。

[30]参见许传玺、成协中：“重大决策社会稳定风险评估的制度反思与理论建构”，载《北京社会科学》2013年第3期。

[31]参见朱德米：《重大决策事项的社会稳定风险评估研究》，科学出版社2016年版，第135页。

[32]参见[美]朱迪·弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈标冲译，商务印书馆2010版，第140～178页。

[33]参见卢国显：“网络群体性事件风险评估初探”，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2011年第3期。

[34]麻宝斌、杜平：“重大决策社会稳定风险评估的主题、内容与方法”，载《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2014年第1期。

[35]参见刘福敏、陈井安：“行政决策的合法化：形式合法与实质合法”，载《社会科学研究》2016年第6期。

[36]参见唐钧：《社会稳定风险评估与管理》，北京大学出版社2015年版，第106页。

[37]作为环境决策中的一项基本法律制度，环境影响评价已相对成熟。《环境影响评价法》明确了决策主体和评估主体两者间的责任划分和追究。其第32条规定：“接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构在环境影响评价工作中不负责任或者弄虚作假，致使环境影响评价文件失实的，由授予环境影响评价资质的环境保护行政主管部门降低其资质等级或者吊销其资质证书，并处所收费用一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”