风险评估程序搭建不健全的解决方法

“现代行政法治的主要标志之一就是完善的行政程序机制，其在法治建设中的重大作用被中外学者反复强调。”[22]同时，任何行政程序都是由一系列的基本环节、基本步骤所构成的，并通过这些环节与步骤的详细安排和缜密设计，将整个行政程序链条无缝隙地搭建起来。如此，这个行政程序才能发挥其应有的价值和功能。作为重大行政决策程序的一个制度构成，风险评估制度有其独立存在的价值，在现代风险社会，它所涉及的内容可以说非常复杂，其自身就已经构成了一个单独的程序子系统。因此，对其基本环节和基本步骤的设计也非常重要。

我国虽然已经有很多地方法律文本对重大行政决策风险评估的程序作了规定，但从规定的内容来看，大都非常抽象和原则，实践中的可操作性并不是太强，甚至有些法律文本仅仅是作了一种象征性的提及，根本没有作出任何实质性的设计（参见表5-2）。[23]一些地方政府虽然也制定了相应的重大行政决策风险评估方面的文件，如《安徽省人民政府关于印发重大决策风险评估办法的通知》（2017年）、《合肥市人民政府关于印发重大行政决策风险评估办法（试行）的通知》（2014年）等，但明显效力位阶过低。这就给各地方政府在具体的行政决策风险评估中较大的弹性空间，重大行政决策风险评估制度的实际功效也就可想而知了。“在风险评估程序未为各领域的实体法和行为法转化以前，风险评估只是行政机关实现决策理性的一种自我规制程序，不能产生具有对外效力的法规范效果。”[24]

表5-2　几个重大行政决策程序法律文本对风险评估程序的规定(www.xing528.com)

续表

早期，我国各地方政府的决策程序大致如下：“决策动议→分管领导负责→部门牵头→调查研究→形成初步可行性报告→部门审议→上交政府常务会议或党的常委会讨论”。自“遂宁模式”[25]推行以来，地方的党委和政府调整了决策程序：“决策动议→分管领导负责→部门牵头→调查研究→社会风险评估→形成初步可行性报告→风险评估报告→部门审议→上交政府常务会议或党的常委会讨论”，也就是将风险评估正式纳入。但在决策实践中，由于风险评估程序不完善，各程序环节之间不协调，导致该项制度运行不畅。以江苏省某市为例，该市政府的行政决策风险评估机制在运行中具有如下几个比较典型的特征：一是“一把手”主导的特点极为明显。在决策风险评估过程中，其决策风险评估的实效往往受制于评估小组领导者对于行政决策风险评估机制的认识水平和重视程度；二是行政决策风险评估难以摆脱部门利益的影响。事实上，在该地的行政决策风险评估过程中，各个部门在进行风险评估的时候往往各执己见、互不相让，不仅难以达成共识，而且会使得评估主体忽视决策中的潜在风险；三是地方决策风险评估领导小组的领导只关心分管事务，难以跨专业讨论相关议题，不仅专业知识不足，而且提不出针对性意见，这使得整个评估形式较为形式化和呆板化；四是整个风险评估过程的前后环节之间缺乏协调性，往往是“各自为政”，这导致衔接不畅，继而影响到风险评估制度的功效。