风险评估制度被低估的问题

从前文对重大行政决策风险评估制度价值目标的论述中，我们获知，风险评估制度有其独立存在的价值，构成一个独立的程序子系统，这从一系列中央和国务院的政策性文件中也可以得到印证。国务院先后出台的《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设意见》等数部法治建设方面的相关文件，都对行政决策程序进行了原则性的规定，并对风险评估制度进行了单独提及。2014年10月中共十八届四中全会审议通过的中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更是对“重大行政决策程序”进行了专节介绍，并明确指出“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”。可以看出，它将风险评估制度置于同公众参与制度、专家论证制度等程序制度一样重要的地位。

然而在实践中，由于理念上的原因（安全性意识的缺失），在重大行政决策中，风险评估制度并没有得到与公众参与制度和专家论证制度同等的重视。这种差异化的对待首先就表现在了各地立法上。根据对已有重大行政决策程序法律文本的梳理，我们发现几乎所有的法律文本都对公众参与制度进行了规定，有80％的法律文本对专家论证制度进行了规定，却只有60％法律文本对风险评估制度进行了规定。[12]即使是这些有所规定的法律文本，对风险评估制度的规定也基本上都比较抽象和空洞，缺乏可操作性，尤其是对风险评估制度的一些核心要素，如评估指标的范围、评估主体的选择等，根本就没有进行提及。(www.xing528.com)

反映到具体的决策过程中，很多决策者完全没有意识到在现代社会中风险评估的重要性，要么直接将其予以省略，要么以专家论证制度加以取代，要么过于形式化，根本没有发挥实效。以沪杭磁悬浮重大公共交通工程项目为例，2008年1月上海市政府牵头各相关部门制定评估方案，对评估内容、职责分工以及评估标准和评估日期等进行细化明确，以确保评估工作能按时、周密、有效地进行。但在具体的运行中，上海市政府明显对风险评估的认知不足，事实上将风险评估开成了公众参与和专家论证——将方案在相关网站上进行公布，听取民众的测评意见，邀请交通领域的专家，对方案进行讲解和论证等。[13]殊不知，风险评估需要专业的第三方评估组织来负责，政府不能只凭专家单方面的科学论证或民众对项目的接受度来评估决策方案的风险。正如前面所讲，公众和专家的优势各有侧重，即公众更加注重内心的感知和亲身的体验，不能预期或看似无关的东西也可能是相关的，因此他们可以在决策方案的起草过程中发挥自身优势，增强行政决策的民主性，而专家更加注重实验和数据分析，因此他们可以在决策方案的形成环节发挥自身优势，从专业知识或技术的角度增强决策方案的科学性。