风险社会理论：从古典工业社会到现代性

在逻辑起点上，风险评估的产生主要源于风险社会的到来。早期，人类面临的都是一些不可预料的、无法控制的由自然灾害所导致的财产损毁或人身伤亡等随机现象，人类基本无法避免，风险评估既没有必要，事实上也不可能。进入21世纪，随着社会转型的加速，资源、安全以及秩序等传统价值所引发的冲突和矛盾集中爆发，这对社会稳定造成了严重影响。“一个高度传统化的社会和一个已经实现了现代化的社会，其社会运行是稳定而有序的。而一个处在社会急剧变动，社会体制转轨的现代化之中的社会，往往充满着各种社会冲突和动荡。”[1]此时，人们开始对风险有所认知，社会稳定风险正式进入人们的视野。而到了现代社会，科学技术发展极为迅速，但科技犹如一把双刃剑，在为人们带来舒适和便捷的同时，也带来了不可避免的副产品——风险。可以说，人类已然置身于一个弥散着化学品风险、环境风险以及食品安全风险等诸多现代技术风险的世界之中，再加上人们法治意识和民主意识的逐渐提升，他们的利益诉求开始呈现出一种多元化的趋势，人类因此正式进入了一个完全意义上的“风险社会”。德国学者乌里希·贝克首先提出了“风险社会”的概念，他认为现代性正从古典工业社会的轮廓中脱颖而出，正在形成一种崭新的形式，即风险社会。在这种社会中，风险多种多样，随时都有可能发生。[2]我国戚建刚教授也对风险社会有所认知，他认为随着科学技术的进步，现代社会已是一个高风险的社会，各种类型的风险无处不在。行政机关、专家和民众围绕着风险问题如同竞技场上的各类角色进行着博弈和对抗，并充斥着混乱、怀疑、恐慌等情绪，甚至还夹杂着浓浓的火药味。[3]

现代风险社会中无处不在的风险给人们的生活、财产以及生命造成了严重威胁，并使人们生活在恐惧之中，难以逃遁，风险已然成了“人民的公敌”。在这种背景下，以回应民众关切为使命的现代国家必须将风险规制作为一项重要的国家任务来对待。“一个具有风险防范意识的社会正在形成，在这个社会当中，一种对政府规制行为以及国家规划采取‘普遍信任’的状态正在发展成为对无风险环境的需求。”[4]德国思想家哈贝马斯也洞悉到了国家任务的这一大变迁，他指出：“政府必须相继地完成这样一些任务：起初是维持社会秩序，然后是对社会补偿的公正分配，最后是应付集体性的危险情况。”[5]而行政法理论的核心命题就是为不断变迁的行政活动提供适当的合法性评价和理解框架，因此在高度不确定性的风险社会中，行政法理论要想保持自己的生命力，就必须对风险规制加以重视，不仅要重视已知问题的应对与解决，还要将未知领域纳入考察视野。(www.xing528.com)

对于重大行政决策而言，在现有的行政法学体系下，虽然它还是一个全新的概念，内涵和外延都没有最终确定，但从已有的研究来看，学者们大都认为它是一个重要的行政职权活动，是行政权力运行的起点，所涉及的利益和事务也都非常重大和复杂，并且会对行政机关的后续行政活动产生影响。[6]如此，在现代风险社会中，与普通行政方式相比，重大行政决策更容易触发和引起各种风险，并通常呈现出如下两个基本特征。第一，风险的主观性。由于决策者在重大行政决策过程中具有很大的裁量空间，这就导致在某些时候决策方案即使在客观技术上正确，也仍有可能产生一定的风险，这主要源于决策者和普通民众在风险感知上的主观差异。[7]第二，风险的冲突性。由于重大行政决策会涉及很多不同的利益群体，不同利益主体难免会对于政策议题和政策风险进行差异化解读，继而导致决策方案所可能带来的风险具有明显的冲突性，如各种群体性事件、集体游行示威等。重大行政决策的这种特殊性加剧了对其开展风险规制的必要性——为了确保重大行政决策的安全性，减少重大行政决策作出后所可能带来的各种风险，就有必要将其风险治理关口进行前移，在重大行政决策的作出过程中创建一个专门的风险评估制度，把重大行政决策方案中存在的各种可能引发风险的潜在因素扼杀在萌芽之中，借此实现对重大行政决策的源头治理。